刑事附带民事公益诉讼发展的实践路径

2019-10-28刘开俊张源

中国检察官·经典案例 2019年9期

刘开俊　张源

摘要：就刑事附带民事公益诉讼而言，尽管各级检察机关进行了一系列有益尝试，但囿于司法解释相关规定过于原则，缺乏实操性，在实践中仍存在许多问题。下一步需要在案件办理过程中，继续探索完善“两检并行，双管齐下”的科学办案模式，并在总结实践经验的基础上完善顶层设计，明确在不盲目扩大惩罚性赔偿金适用范围的情况下，刑事罚金与民事惩罚性赔偿金可以同时适用，以及检察机关作为公益诉讼起诉人时无需提供诉讼担保等，为刑事附带民事公益诉讼的发展保驾护航。

关键词：刑事附带民事公益诉讼两检并行惩罚性赔偿诉讼担保

[案例一]自2012年开始，李伟平及其子李亚东二人在未办理合法开采手续的情况下，雇佣他人使用挖掘机等施工机械先后在平川区刀楞山、陈儿山等地，通过剥离地表植被等方式非法开采陶土资源出售给陶瓷生产厂家。2017年3月，白银市国土资源局平川分局对其作出行政处罚决定，责令李亚东停止违法行为，没收无证开采的矿产品和违法所得，并处以罚款。但李伟平及李亚东继续非法开采，因大面积机械化作业，地表植被和矿产资源被破坏，加剧了水土流失和土地荒漠化。2019年6月25日，由平川区人民检察院提起公诉的李伟平等黑恶势力犯罪团伙在平川区法院公开宣判，首犯李伟平犯寻衅滋事罪、非法采矿罪、敲诈勒索罪、盗窃罪等四项罪名，数罪并罚决定执行有期徒刑11年，处罚金11.2万元，该案其余8名被告分别被判处有期徒刑4年6个月至8个月不等的刑罚。李伟平、李亚东二人被判令承担非法开采造成生态环境破坏的修复费用18.26万元。

[案例二]2017年6月至9月，吴魁龙、马治国在未取得营业执照及危险废物经营许可证的情况下，先后在平凉崆峒区四十里铺镇清街村和庙庄村四社的农用地上，建设旧蓄电池拆解点及提炼金属铅的窝点，从事非法收购、拆解废旧蓄电池，提炼生产铅锭的生意。平凉市环境资源保护局对工业园区管委会依法查封、扣押的废旧蓄电池壳、极板、生产废渣、废酸液等物品进行了检测，认定均属危险废物（废物类别为HW31含铅废物，废物代码421-001-31）。由于该批固体危险废物就地查封、扣押、储存于涉案厂房原址，可能造成二次污染。崆峒区人民检察院依法向平凉市环境资源保护局等三家行政机关发出检察建议，积极督促其进行整改，并在限期内对危险废物进行无害化转移处置。2019年3月18日，崆峒区人民法院依法公开宣判，被告人吴魁龙犯污染环境罪，判处有期徒刑3年，缓刑3年，并处罚金3000元;被告人吴魁龙、马治国共同赔偿平凉工业园区管理委员会公证费2000元，危险废弃物处置费881249.6元;赔偿平凉市崆峒区四十里铺镇人民政府检测费10000元。吴魁龙、马治国不服一审判决，于2019年3月27日向甘肃矿区人民法院上诉，2019年6月27日，甘肃矿区人民法院作出了维持原判的裁定。

一、甘肃省刑事附带民事公益诉讼案件实践检视

自甘肃省2018年开展“刑事附带民事公益诉讼”专项活动以来，全省检察机关共收集刑事附带民事公益诉讼线索129件，立案102件，其中环境资源类案件为96件，食品药品安全领域案件仅6件。提起刑事附带民事公益诉讼60件。案件办理呈现出如下特点：

第一，甘肃省对环境资源类案件实行集中管辖，检察机关在案件办理中存在一些难题。根据《甘肃省高级人民法院关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见（试行）》的相关规定，生态环境和资源保护刑事附带民事公益诉讼案件要移送到市州所在地的基层院办理，由此导致部分基层院人员紧张，部分人员充足的基层院却没有管辖权。且在此类案件办理的过程中，需要前往被告住所地或者侵权行为地进行调查取证，在一定程度上存在与相关机关沟通不畅、协调不顺等难题。

第二，甘肃省检察机关办理刑事附带民事公益诉讼的模式比较统一。在“先刑后民”与“刑民共诉”模式中，甘肃省检察机关采用“刑民共诉”模式，即在提起公诉时一并提起附带民事公益诉讼，附带民事公益诉讼起诉书与刑事起诉书采用同一份文书，即刑事附带民事公益诉讼起诉书。尚无在提起刑事诉讼后采用附带民事公益诉讼起诉书提起附带民事公益诉讼的案件。在实践中，就具体案件的处理而言，“先刑后民”模式极可能导致被告人受到的刑事处罚已成定局，影响其承担民事侵权责任的主观能动性。从全省检察机关层报省院审批的80起案件来看，75起省院同意起诉。正是由于刑事附带民事公益诉讼案件办理初期审批程序的存在，才得以保障甘肃省比較统一的“刑民共诉”模式。如案例二，崆峒区人民检察院于2018年2月28日对吴魁龙、马治国污染环境附带民事公益诉讼进行立案，后经层报甘肃省人民检察院批复同意，于2018年3月26日依法向崆峒区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，在诉讼过程中，采用同一份诉讼文书并由公诉部门与民行部门的检察官同时出庭，保证了“刑民共诉”模式下的诉讼效果。

第三，甘肃省检察机关对于案件类型把握准确率有待提高，部分案件无法进入庭审程序。2018全年甘肃省检察机关对刑事附带民事公益诉讼总共立案102件，提起刑事附带民事公益诉讼60件。可见在立案初期，检察机关还存在案件类型把握不准、受理条件不明等问题，导致部分已经立案的案件最终无法进入到起诉程序。但是从另一方面来看，在审结的42起案件中，法院全部支持了检察机关的诉讼请求，也从侧面反映了检察机关对进入起诉程序案件办理质量的严格把关。

二、刑事附带民事公益诉讼制度之价值优势

第一，有利于节约司法资源，提高诉讼效率。当前，司法资源成本与效益的突出矛盾是司法机关普遍存在的难题，只有合理配置司法资源，才能实现司法效益的最大化。附带民事公益诉讼的本质依然是民事诉讼，但民事诉讼搭刑事诉讼“便车”的做法，能够使同一审判组织在审理公益刑事犯罪的同时附带审理民事公益诉讼，提高了诉讼效率，降低了司法成本。亦是刑事附带民事公益诉讼制度的设计初衷，即实现了刑、民证据共享，节约人力物力。

第二，有利于形成追责合力，事半功倍地实现刑事附带民事公益诉讼的价值目标。在刑事附带民事公益诉讼中，往往会出现单独民事公益诉讼无法达到的诉讼效果，刑、民“同诉”可以更好地实现法律惩罚与救济的双重目的。由于刑事诉讼具有较强的威慑性，犯罪嫌疑人基于刑事量刑的考量，为了争取从轻处罚往往会积极承担民事责任，有利于维护社会公共利益并最大化地修复受损法益。

第三，有利于发挥公益诉讼的警示教育作用。如在阿克塞县人民检察院诉赵某某等七人非法捕杀、杀害珍贵，濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案件中，由于偏远少数民族地区民众法律意识普遍不高，通过刑、民“同诉”案件的办理，不仅警醒了犯罪分子，同时也教育了当地广大民众，达到了“办理一案，教育一片”的效果。

第四，有利于缩短诉讼周期，最大限度维护社会稳定。刑事附带民事公益诉讼大多发生在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，与人民群众生活息息相关，侵害状态一旦持续，不仅对受害人，而且会对整个社会的信用造成极大伤害，影响人民群众的幸福感和安全感，不利于社会的和谐稳定。如果采取先追究被告人刑事责任，之后再提起民事公益诉讼的方式，必然会延长诉讼周期，使受侵害主体不能及时得到救济，不利于社会秩序的稳定。

三、刑事附带民事公益诉讼的完善路径

笔者在梳理甘肃省提起的60件刑事附带民事公益诉讼案件过程中，对实践中遇到的争议性问题进行了整理，并在此基础上尝试给出解决路径。

（一）构建“两检并行，双管齐下”的办案模式，确保社会公共利益得到及时有效的保护

根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第147条、《刑事诉讼法》第104条之规定，附带民事诉讼应当在人民法院立案后开庭前提出。由于民事公益诉讼案件的复杂性及涉及利益的公共性，虽然公安机关在案件侦破阶段会收集刑事犯罪的证据，但刑事案件和附带民事公益案件所侵害的法益、证明责任等存在明显差异，附带民事公益诉讼不能适用刑事诉讼的证明标准，[1]所以公益诉讼检察部门介入案件调查的具体环节，对于附带民事公益诉讼的办理至关重要。刑事检察部门应当在案件办理过程中对涉嫌破坏环境资源保护罪、危害公共卫生罪、妨害文物管理罪、生产销售伪劣商品罪等逐一进行梳理，在案件批捕阶段将涉及这些罪名的刑事案件及时通知公益诉讼检察部门，由其对是否符合提起附带民事公益诉讼的条件进行审核。倘使公诉阶段退回补充侦查，出现新的情况，有可能涉及民事公益诉讼类型的，也应当立即通知公益诉讼检察部门。在人民法院立案前让公益诉讼检察部门介入案件调查，进行分析研判，一方面可以提前收集立案所需的附带民事公益诉讼证据;另一方面改变了公益诉讼检察部门和刑事检察部门“单线”作战的弊端，在精准打击犯罪的同时，从早从初督促当事人承担民事赔偿责任。如案例一，平川区人民检察院刑事部门和民行部门之间通过线索共享机制，将扫黑除恶专项斗争与公益诉讼工作高度融合起来，是公益诉讼工作助力扫黑除恶专项斗争的具体体现，也是“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”检察新模式的有益尝试。

（二）明确刑事罚金与民事惩罚性赔偿金适用规则

根据《关于适用财产刑若干问题的规定》第1条、第2条的规定，人民法院可以在综合考量多种因素的基础上判处罚金。罚金与民事领域惩罚性赔偿金都具有财产惩罚性功能，通过这种功能可以有效警示、规制同一主体在后续经营活动中实施相同或者相似的侵害消费者合法权益的行为。涉嫌破坏环境资源和食品药品安全类犯罪一般都会构成侵权之债，如果被告人已经通过罚金这种附加刑方式被追究了相关责任，国家及社会给予了其否定性评价，那么检察机关是否依然可以主张惩罚性赔偿呢？公益诉讼中的惩罚性赔偿，其意义并非针对个体的利益补偿，而是重在惩治、震慑和预防，增加违法者的违法成本，警示潜在的其他违法行为人，保护更广泛的社会公共利益不受侵害。[2]因此，笔者认为二者可以同时适用，但要注意根据实际情况，不可盲目扩大惩罚性赔偿金的适用范围，建议通过顶层设计明确刑事罚金与民事惩罚性赔偿金适用规则。

除此之外，在实践中，检察机关也在积极探索“补植复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等多元化生态修复举措，将恢复性司法理念贯穿于检察公益诉讼全过程。在办理刑事附带民事公益诉讼案件中，如果环境遭到破坏，犯罪嫌疑人在承担刑事罚金、民事惩罚性赔偿金的同时，可根据实际情况要求其采取承担劳务、缴纳环境修复费用、亲友代植等方法，及时使受到损毁的環境得到修复。如案例一，李伟平、李亚东二人被判处缴纳罚金11.2万元的同时，还需承担非法开采造成生态环境破坏的修复费用18.26万元。

（三）从顶层设计上明确检察机关作为公益诉讼起诉人时，无需提供诉讼担保

根据《刑事诉讼法》第102条、《民事诉讼法》第100条第2款的相关规定，实践中对于刑事附带民事公益诉讼申请保全是否需要提供担保，就主体不同可以分为两种情况：其一，如果是普通的刑事被害人请求保全，理应提供与保全数额相同份额的担保;其二，如果检察机关作为保全申请人时，则存在不同的看法。一种观点认为检察机关应当与普通的刑事被害人一样提供担保。另一种观点则认为检察院是国家司法机关，不应该提供担保，且附带民事诉讼原告人作为弱势群体，检察机关有义务保障其获得民事赔偿。[3]此时要求检察机关提供担保，难免会影响其提起附带民事诉讼的积极性。在刑事附带民事公益诉讼制度中，依然要遵循民事诉讼担保制度的相关规定。我国的诉讼担保主要包括两种情况：一是审理阶段的财产保全和先予执行;二是执行阶段的暂缓执行制度。由于在刑事附带民事公益诉讼中检察机关是作为公益诉讼起诉人而存在的，其身份决定了不可能在执行阶段提出暂缓执行的请求。根据《民事诉讼法》第106条和第107条、《民诉法解释》第170条之规定，刑事附带民事公益诉讼既不属于先予执行的范围，也不符合提起先予执行的条件。所以检察机关在刑事附带民事公益诉讼中，申请法院采取的保全措施只能是财产保全这一种类型。

所以笔者认为，检察机关如果申请法院采取财产保全措施，无需提供诉讼担保。一是从诉讼担保的目的来看，诉讼担保一方面是为了保障债权的实现，即作为担保一方当事人因诉讼行为给对方当事人造成损失的预防性救济措施;另一方面是防止擔保申请人滥用诉权给被保全人的合法权益造成损害。检察机关在身份上并不同于普通的原告，其是以公益诉讼起诉人的身份参加诉讼。在案件办理过程中，如果因为保全给当事人的合法权益造成损害的，当事人完全可以依据《民事诉讼法》和《国家赔偿法》的相关规定请求赔偿。二是从附带民事公益诉讼的价值理念来看，刑事附带民事公益诉讼中刑事案件检察机关履行的是追诉职责，是为了实现预防犯罪与惩治犯罪的双重目的，附带民事公益诉讼则是为了维护国家利益和社会公共利益。之所以在同一程序中一并解决，是出于诉讼效率及成本的考虑，通过优化司法资源配置，达到公正与效率的有机结合。在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关不仅要承担刑事案件的追诉任务，还要维护社会公共利益。此时再要求检察机关承担诉讼担保义务，无形中增加了数倍的负担。况且附带民事公益诉讼中环境资源类案件的修复费用动辄上百万，检察机关几乎无力承担。倘若因此导致难以保全，国家利益和社会公共利益无法得到救济，显然背离了附带民事诉讼的价值理念及创设初衷。三是从保全错误的救济途径来看，由检察机关在刑事附带民事公益诉讼中提供担保，会导致一系列实践操作中的难题。譬如担保财产的来源、担保的形式、担保的操作程序等。倘若在检察机关不提供诉讼担保的情况下，被担保人也可以按照现行法律规定维护自己的合法权益，那么提供诉讼担保对于司法救济来说就显得意义不大。其一，根据《民事诉讼法》第108条、《民诉法解释》第110条，当事人如果对检察机关申请保全有异议的，可以申请复议，由人民法院及时审查。如果申请确有错误的，被申请人可以依据《民事诉讼法》第105条要求赔偿。其二，倘若检察机关申请担保对当事人造成财产性损失的，当事人也可以依据《国家赔偿法》的相关规定，寻求国家赔偿。