国际发展援助中“投建营一体化”模式下融资方案研究

文/袁蔡群 梁莺莺 张海平 董瑞

一、前言

近年来，随着“一带一路”以及中非合作进程的加快，我国企业承揽境外大型项目不断增多，尤其是越来越多的企业开始在不同的基础设施建设领域尝试“投建营一体化”，逐渐改变了过去以总承包方式为主的模式，如印尼巨港电站、柬埔寨甘再水电站、埃塞俄比亚-吉布提铁路项目等，这种改变既是我国对外投资政策的引导，如2018年9月3日习近平总书记在中非合作论坛北京峰会的主旨讲话中提出“支持中国企业以投建营一体化等模式参与非洲基础设施建设”；也是适应国际市场环境的需要，即各国政府在资金上需要企业来共同投资；还是培育中国企业对外投资合作竞争新优势、打开市场新局面的客观需要，是企业实施属地化经营策略的必然选择[1]。

据统计，我国政府的对外发展援助为中国企业走出去起了重要的支撑和引导作用。发展援助资金包括援款、两优贷款、各类发展基金等。据统计，截止到2016年，我国累计对外提供援款4000多亿人民币，实施各类援外项目5000多个，其中成套项目近3000个，为发展中国家的经济和社会发展做出了卓越贡献。2006年以来，我国已经设立了十多支专项基金（贷款），支持非洲、“一带一路”建设、南南合作累计金额超1600亿美元[2]。

二、“投建营一体化”概念

目前业内有“投建营一体化”和“建营一体化”两种概念，一般来说，如果项目的投资建设和运营由同一主体承担，并实现一体化，称作“建营一体化”[3]，而如果同样的主体又参与了前期投资，则称作“投建营一体化”，但在很多场合，两者并无严格界限，两者混用或者通用的情况不少。从发展援助领域来看，“投建营一体化”更适合具有盈利性质的项目；而“建营一体化”则更适用于公益性项目，如教育、医疗、体育等领域项目，在发展援助实践中，这类项目的建设资金和后期的技术合作维护资金基本全部由中国政府承担，企业只是作为建设和后期维护或者运营的具体承担单位，因此从融资方案的角度来说，不作为本文研究重点。

三、企业参与投资的必要性

上文提到，在我国的对外发展援助中，建成后可以产生收益的生产经营性项目是其中的一个重要组成部分，以两优贷款和各类发展基金支持的项目最为常见，政府直接援款参建的也有，如农产品加工类、农业机械生产类等，项目的实施切实帮助受援国改善了生活环境，提高了经济收入，促进了当地就业。但以传统的援建或者贷款方式建设的此类生产经营性项目经常在运营阶段出现问题，而问题的根源却往往可以追溯到“投”的部分。

运营阶段的问题主要表现为项目不能持续有效运营：如由于受援国财政问题导致的运营资金不足；由于受援国运营维护人员的管理技术水平问题导致项目不能发挥全部功效；由于受援国管理团队责任心不强、激励不够导致项目不能有效运营等。其结果就是项目不能实现预计产能和预计盈利目标、项目在预期使用寿命之前就被迫终止、项目故障率远高于正常水平且发生故障后短期内无法修复、我国政府在运营期还要投入资金、技术团队来解决其资金问题和技术问题等。长此以往，初衷良好的发展援助项目，有可能成为我国政府的一个长期包袱，并且影响我国援助的对外形象。

从上面所发现的运营阶段的问题来看，其核心就是项目建成后，没有一支专业的、具有较高责任心的、市场化运作的运营团队。一般来说，项目建成后，再来引入这样的团队，已经不是最佳时机。

1.建成后项目的权属已经归属于受援国政府，选择什么样的运营团队，其主动权完全掌握在受援国政府手里，中国企业想要参与，要看受援国政府的意愿，即使通过谈判达成意向，中国运营企业也只有有限的运营权，被受援国制约比较多。

2.即使中国企业获得运营权，其运营模式或为承包制，或为盈利分红式，这两种模式在国内也有运用，类似于PPP模式中的政府购买服务，但由于经营地点在国外，一旦发生经营不畅、亏损等情况，企业的积极性和主动性就会大打折扣，其责任心也将下降，为及时止损，可能会出现企业提前撤出的情况。

结合上述分析，由于在前期投资设计中，企业不参与投资，政府承担风险过大，未形成风险共担和收益共享的合作机制，实际是由政府单方面承担风险，后期即使企业参与运营，也很有可能达不到预期效果。因此，此类项目为了增强企业的责任心，提高后期运营质量，其核心是要企业参与投资，设计成完整的公私合营模式。

四、融资方案研究

（一）“援+投+贷”模式，以某农产品加工项目为例

以某农产品加工项目为例，本项目在前期投融资方案设计中，就考虑到后期运营的可操作性和可实现性，由于农产品加工项目盈利能力较弱，后期运营风险较大，为了鼓励企业投资，项目建设资金的来源采用“援+投+贷”的方式来实现，利用无偿援助的援款来增强企业投资的信心。

1.“援”。由受援国政府申请中国政府援款，作为本项目基础设施建设部分资金，比如解决建设用地进场道路、通水、通电问题，还可以用援款把基础厂房建设完成，该部分基础设施建设也按照我国援外成熟的成套项目来操作，公开招标产生本部分的项目施工总包单位。

2.“投”。与援基础设施不同的是，“投”的内容主要是与项目后期运营密切相关的专业领域，如设备、流动资金等。在“投”的环节引入建设运营企业，通过竞争性遴选的方式产生，该企业需具备与本项目匹配的专业水平和承担本项目建设运营的技术实力，该企业与上述产生的施工单位可以不是一家企业，其资金来源可以是企业资金，也可以邀请中国各类发展基金共同投资；或者在“投”的环节，首先引入中非基金等发展性基金，由其来遴选产生与其合作共同投资的企业。

3.“贷”。上述“援”和“投”不足的部分，再由“投”的企业或联合体来申请国内开发性金融贷款或两优贷款。当然，根据不同的项目性质，“贷”的主体也可以是受援方政府，或者受援方政府出资代表与中国企业组成的SPV公司。图一、图二、图三分别展示了不同的贷款主体情况下的“援+投+贷”模式。

采用“援+投+贷”模式，让企业参与投资阶段，具有以下优势：

图一：“援+投+贷”执行模式之一（中国企业作为贷款主体）

图二：“援+投+贷”执行模式之二（受援国政府作为贷款主体）

图三：“援+投+贷”执行模式之三（SPV公司作为贷款主体）

一是专人做专事，有效保障项目运营。该模式强调“专业的人做专业的事”，引进专业的社会资本方参与SPV公司的组建，可以充分利用企业的技术、人才和管理以及资金等优势，弥补以往模式专业性不强、管理不善、效率不高和资金不足的问题，从而在项目的建设及运营过程中提供有效保障，发挥项目最大效益。该模式还将援助聚焦于基础设施建设部分，将建设部分的任务交给最擅长的基建建设团队来建设，而将设备以及运营等部分的内容交给专业的运营企业来承担，做到了基建与运营相对分离，各自发挥优势。

二是社会资本深度参与，利益共享，风险分担。政府（包括受援国政府和中国政府）不必花费过多的资金用来管理和控制项目成本，降低了政府部门的压力，企业为了获取利润会不断提升项目质量和水平，两者互相监督保证项目顺利实施，并共同分担项目风险。

三是理顺各方关系。通过该模式可以实现各方权责清晰和对等，细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制，通过市场化的运作，在降低项目成本的同时确保项目质量。

（二）“投+贷”模式，以两优贷款项目为例

“投+贷”的模式一般应用于盈利能力较强的项目，比如高速公路项目、港口项目、水电站、火电站项目、城市轨道交通项目，这类项目一般直接使用中国政府无偿援助援款的较少，而主要通过受援国政府申请中国两优贷款或者开发性贷款来实现，这类项目的参与主体大多是中国的总承包单位。

以某火电站项目为例，该项目总投资15亿美元，项目债股比67%：33%，其中贷款部分为10亿美元，由中国进出口银行提供优惠出口买方信贷给外方政府，由外方财政部转贷给项目公司。资本金部分为5亿美元，其中外方电力公司持股64%，出资3.2亿美元，中方公司持股36%，出资1.8亿美元。

通过中方公司的投资，获得36%的股权，一是可以分享项目收益，另一方面也增强企业必须运营好该项目的决心，势必会选派较强的精干力量来管理和运营项目，但该类项目需要正视以下问题：

1.总承包企业的角色转型，从思想理念到组织架构

对于承担“两优”项目的总承包企业来说，过去只是项目的承建商，但在“投建营一体化”的模式下，其业务范围进行了前伸和后延，变成投资、建设、运营三种活动的全程参与者，当然也全面承担各个环节的风险，这无疑加大了企业的风险，时间跨度越长，企业风险越大[5]。而在项目实践中，运营主体逐渐由运营经验丰富的运营单位转变为工程建设单位，而工程建设单位存在缺乏相关项目运营经验的问题[6]，是否能运营好项目，也是一个巨大的挑战。从传统工程承包业务向“投建营”一体化业务发展，项目结构、实施环境、开发周期、相关干系人等都已经发生了根本变化，这对承包商整合全球资源的能力提出了更高的要求[7]。

2.企业在项目中难以获得大股东地位

从受援国政府的角度，在一些关系到国计民生的重大基础设施项目上，其并不希望企业参与运营管理，即使允许企业参与，也要必须确保其大股东地位以取得对合资公司的绝对控制权。企业作为小股东对合资公司的运营管理政策、股利分配政策等所起到的作用微乎其微。企业对于建设施工是专业强项，但对于项目建成后的运营管理可能本身就缺乏专业性，再加上作为小股东没有话语权，这将是企业在推进“两优”项目投建营一体化进程中的最大风险[5]。

（三）“援+投”模式，以万村通项目为例

“援+投”模式，主要解决带有半公益性质和半盈利性项目的融资问题，这类项目具有一定的盈利性，但盈利能力较弱，并且前期基础较差，中国政府以发展援助基金解决项目的前期建设资金问题，通过基金投入使得项目能够在初期具备一定的规模，而企业的投资主要用于解决后期项目规模的进一步扩大和项目运营期间的流动资金问题。如非洲人文合作计划中“万村通”项目，通过中国政府的支持先期实现一万个村子通电视的问题，再利用企业资金，进一步扩大通电视的村庄的规模，并由企业负责运营维护好项目。

五、咨询能力建设的要求

“投建营一体化”对项目参与企业提出了更高的要求，而前期融资方案的设计对项目成败起着至关重要的作用。一方面，随着“一带一路”、中非合作的日益加深，我国的对外发展援助也面临着新的需求，如何合理设计融资方案、提出更具有创新性和实用性的融资方案，进一步扩大援助效果，实现援助目标，是对从事援外相关工作的工程咨询队伍提出的新要求。

另一方面，“投建营一体化”为发展援助带来新鲜的血液，同时也给项目的管理和实施带来了新的问题，如对于政府的援助目标来说，发展是长远问题，更看重长期目标，而企业则更注重项目短期成本投入与利润回报，如何妥善处理这种目标上的差异性，并真正建立起伙伴关系，是决定相关模式应用效果的重要因素[4]，这也需要咨询企业去深入研究和解决。

总之，咨询企业应以发展援助项目为基础和出发点，加强国际业务研究、探索（投）建营一体化咨询服务、培养复合型和国际化人才，以更好地为参与“一带一路”建设、中非合作中的政府方（包括中方、外方）、投建营一体化企业等项目相关方提供更专业的工程咨询服务。