城乡关系演进下的中国农业发展——历程、特征及路径探索

张景帆

（中国农业大学国际学院，北京100083；普渡大学农学院，印第安纳州西拉法叶47907）

新中国成立70年以来，我国的农业发展取得了举世瞩目的成就。纵观农业发展的历程可知，城乡关系协调与否，在一定程度上决定了农业发展的方向和绩效。城乡关系经历了城乡互动、城乡隔离、城乡放开、城市主导、城乡统筹等，现已进入城乡融合阶段。伴随城乡关系的演进，劳动力、资本等生产要素在城乡间的流动表现出不同特征，其在空间的配置效率也有较大差异，进而决定了农业发展的绩效。

一、城乡关系演进下的中国农业发展历程

中国农业发展与工业化、城镇化进程密不可分，这里具体从三组变量来分析我国农业的发展历程。第一组变量包含工业增加值占GDP比重、第二三产业增加值占GDP比重、第二三产业就业人员占总就业人员比重以及城镇化率。城镇化率代表工业化、城镇化进程，是农业发展的背景条件。第二组变量包含第一产业就业人员、乡村就业人员、第一产业增加值占GDP比重、第一产业就业人员占总就业人员比重、乡村就业人员占总就业人员比重、乡村人口占总人口比重以及第一产业与第二三产业之间的比较劳动生产率等，涵盖了规模指标、结构指标以及效率指标，体现了农业、农村发展的整体水平及在经济社会发展中的地位。第三组变量考虑了关系国计民生的重要农产品，即粮食的总产量、人均产量及单产水平。这里，三组变量的数据均来源于《新中国六十年统计资料汇编》、2010—2019年《中国统计年鉴》。

（一）工业化、城镇化背景下的农业发展

农村与城市、农业与工业以及服务业，是一个系统内的两个方面。城乡关系如何，决定了生产要素在三次产业间、在城乡之间的流动，进而决定了经济发展和空间布局。从工业化、城镇化进程来看（见图1），从新中国成立初期至第一个五年计划期间，二者关系协调，发展较快。工业增加值占GDP比重从1952年的17.6%增长到1957年的25.3%，年均提升1.5个百分点。城镇化率从1949年的10.6%提高到1957年的15.4%，年均提升0.6个百分点。1958年至1978年，工业化水平在波动起伏中有所上升，工业增加值占GDP比重上升到1978年的44.1%。同期，城镇化率基本处于停滞状态，1978年达到17.9%，20年时间仅提升了2.5个百分点，年均提升0.125个百分点。

图1 1949—2018年我国工业化、城镇化进程

改革开放后，农村土地制度改革首先从农村开始，土地承包责任制激发了农民生产的积极性，农业获得连年丰收。1978年到1984年期间，无论是从工业增加值占GDP比重还是第二、三产业增加值占GDP比重来看，二者均处于下降趋势，前者下降到38.7%，后者从1978年的70.5%下降到1984年的64%。这是因为，农业以及第一产业发展迅速，占比连年上升。城镇化率在此期间大幅度提升，从17.9%提升到23%，年均提升0.84个百分点。之后城镇化持续稳步发展，并推动了城市服务业的发展，服务业比重逐步上升，工业增加值占GDP比重基本稳定在40%左右，第二、第三产业增加值占GDP比重除小波动外基本是持续上升，第二、三产业就业人员占总就业人员比重也呈上升趋势。1985—2003年期间，城镇化率上升到40.5%，年均提高0.92个百分点；第二、三产业增加值占GDP比重从71.6%上升到87.2%，年均提高0.87个百分点；第二、三产业就业人员占总就业人员比重从37.6%上升到50.9%，年均提高0.74个百分点。2003年至今，工业增加值占GDP比重从2011年开始下降，第三产业发展规模在2013年已经超过了第二产业，2015年第三产业占GDP比重首次突破50%。农业所占比重持续下降，从增加值来看2018年已经降低到7.2%，从就业人员来看同年比重为26.1%。

（二）农业发展规模及效率

为方便了解农业产值规模和就业规模，并比较农业与其他产业之间的关系，我们用第一产业的相关数据近似代替农业。如图2所示，1952年第一产业增加值为346亿元，占当年GDP比重为51%，第一产业就业人员1.7亿，占总就业人员的83.5%，说明新中国成立之初中国还是一个农业型国家。第一个五年计划期间，伴随工业化、城镇化进程，第一产业产值和劳动力占比开始下降，1957年分别下降到40.6%、81.2%，这两个比例之间相差41个百分点，间接表明农业和工业之间生产率水平存在较大差距。1958—1961年期间有一个较大幅度的变化，之后第一产业增加值占比持续下降，1978年达到28.2%。第一产业就业人员占比下降速度较慢，表明劳动力基本被束缚在第一产业，1978年为70.5%，下降速度慢于增加值占比。1978—1984年期间，第一产业增加值占比出现小幅回升，说明这一期间我国农业发展较好，快于非农产业的发展。之后，这两个比值均开始稳步下降，其中劳动力占比下降幅度更快，2018年第一产业增加值占比与第一产业就业人员占比相差不到20个百分点，与1957年间41个百分点差距形成对比，说明劳动力在城乡间、农业和非农产业的配置逐步趋于合理化。

图2 1952—2018年第一产业增加值占比及人口占比变化趋势

与农业就业人员规模相当的还有两个指标，一是乡村就业人员，二是乡村人口。在建国之初，从绝对规模而言，乡村劳动力与农业劳动力几乎相同（见图2）。从相对规模而言，第一产业就业人员占比、乡村就业人员占比、乡村人口占比几乎相同，这一状况一直持续到改革开放。1978年之后，第一产业就业人员占比与乡村就业人员占比、乡村人口占比拉开距离。其中，第一产业就业人员占比下降最快，乡村就业人员占比开始低于乡村人口占比，后又高于乡村人口占比。结合农村的实地调研可知，为了得到更多的就业机会，获取更高的收入，农村向城市转移的年轻人逐渐增多，之后为了孩子的教育，大多数人留在了城市，而年龄相对较大的就业人员，则更多地留在了农村。

从劳动力的绝对规模看（如图3所示），有两个特点。一是无论是第一产业就业人员还是乡村就业人员，二者均呈现倒U型变化，先上升，后相对稳定，然后下降，这是工业化与城镇化进程中劳动力向非农产业和城市转移的必然结果。二是改革开放前第一产业就业人员和乡村就业人员数量相差不大，意味着在农村，农民大多只从事农业活动。改革开放后，二者开始有差距，农村开始发展乡镇企业，农民开始从事非农活动，导致二者差距逐步扩大，到2018年第一产业就业人口为2亿，而乡村就业人口约为3.4亿，说明乡村有1.4亿劳动力在从事非农产业。

图3 1952—2018年第一产业就业人员与乡村就业人员规模变化趋势

本文中，效率指标采用了农业比较劳动生产率，农业比较劳动生产率=（第一产业增加值/第一产业就业人员）/（第二、三产业增加值/第二、三产业就业人员）*100%。它是度量二元经济的指标之一，其值越大，说明农业与非农产业之间的劳动生产率水平差距越小，也间接说明城乡二元差距越小。从图4来看，农业比较劳动生产率呈W型变化。改革开放前，即1952—1978年期间，农业比较劳动生产率虽然有波动，但整体上处于下降趋势，说明城乡劳动力创造的产品价值差距越来越大，城乡差距也越来越大。改革开放后，农业比较劳动生产率先上升，即1978—1984年期间，从12.8%迅速上升到22.1%，之后，随着改革的深入，非农产业尤其是轻工业迅速发展，农业与非农产业旗鼓相当，比较劳动生产率基本稳定在22%左右。这个时期城市尤其是小城镇户籍制度逐步放松，允许一部分劳动力进入城市，城镇化进程加速，大量乡村劳动力进城市打工，农业发展受到一定程度影响，农业比较劳动生产率下降，城乡生产率水平差距进一步扩大。直到2002年，十六大报告中提出城乡统筹发展，农业发展进一步受到重视，2005年底取消农业税，使得农民生产的积极性提升，农业比较劳动生产率迅速上升，从2003年的15.4%上升到2016年的28.8%。

图4 1952—2008年农业比较劳动生产率变化趋势

（三）粮食产量和生产率水平

对于拥有近14亿人口的大国而言，粮食生产和供给是关系国计民生的大事。我国的粮食总产量变化趋势总体呈现上升趋势，从1949年的1亿吨增长到2017的6.6亿吨，2018年略有下降，基本稳定在6.5亿吨的水平。1949—1957年，粮食产量稳步上升，从1亿吨快速增长到近2亿吨，之后开始滑落，下降到1961年的1.3亿吨。1978年粮食产量为2.8亿吨，而到了1984年，迅速上升到4亿吨，增加量是之前20年增加量的1.5倍。1996年跨越了5亿吨，1999年粮食产量开始下滑，2003年下滑到4.3亿吨。2003年之后，尤其是2005年取消农业税之后，粮食产量持续稳步上升，2017年已突破6.6亿吨。

从人均粮食产量来看，变化趋势在波动起伏中上升，阶段性特征明显。总体来看，人均粮食产量从1949年的人均200公斤上升到2015年的人均481公斤。阶段性特征表现在，1949—1957年、1978—1984年、2003至今为三个上升期，1958—1961年、1998—2003年为两个下降期。

从粮食生产率水平来看，每亩粮食单产持续上升，从1949年的亩产69公斤上升到2018年的375公斤，其中技术进步、精耕细作等都对产量的提升具有重要影响。粮食单产也出现了阶段性变化，1958—1961年、1997—2003年为两个下降期，1978—1984年、2003年至今为两个上升期。

二、城乡关系演进下中国农业发展的阶段性特征

中国70年农业发展相关指标表现出明显的阶段性特征，根据城乡关系、农业发展尤其是粮食生产的变化，以及关于农业的重大政策调整，我们将农业发展分为六个阶段，具体如表1所示。

表1 城乡关系演进下的中国农业发展阶段划分

（一）1949—1957年：城乡协调下的农业快速发展

新中国成立之初，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除了地主阶级土地所有制，将土地分给农民，解放农村生产力，激发农民生产积极性，发展农业生产。在这一阶段中，农民拥有充分的自主选择，粮食产量提升。1952年，中国农业净产值占工农业净产值74.7%，其中83.5%就业者为农业劳动者，从事小农生产和家庭手工业或者手工副业农业[1]。农村为工业化提供劳动力、原材料与原始资本积累。国家在此时也没有限制农民的就业自由，当国民经济有所恢复后，部分农民进城就业。除去粮食、粮油、棉花等被国家征购以外，大多数农产品价格为市场定价，在这一阶段，农村与城市之间为自然发展的关系。

（二）1958—1977年：城乡隔离下的农业缓慢发展

为达成重工业优先发展这一目标，国家对农业、商业、手工业等进行社会主义改造，为工业化服务。重工业是资本密集型产业，而非劳动密集型。优先发展重工业意味着就业压力增加，城市劳动市场基本饱和，甚至难以为新增本地劳动力安排工作。并且，农民进城本身也不利于农业生产，虽然成立人民公社会在一定程度上限制了农民进城，但是是否加入人民公社并不是强制性的。为了将农民与土地紧密连接，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》明确指出，“只有持有劳动部门的录用证明、学校录取证明及城市户口登记机关申请办理迁出手续，公民才能由农村迁往城市”。除此之外，在城市实行票证制度，城市居民凭票据领取生活用品，杜绝了农民通过非正常手段迁入城市。农业政策制定也要为工业化发展提供便利条件。农业剩余是工业化的必要条件，所以促进农业发展也会促进工业化。在这种情况下，农村开展农业合作化来增加农业产量，到1958年正式成立人民公社，农民丧失了自主决定权与生产积极性，导致农业发展缓慢。

（三）1978—1984年：城乡开放下的农村制度改革与农业快速发展

1978年安徽凤阳小岗村的18位农民签下包产到户的生死状，次年小岗村粮食总产量达到60吨，相当于1966年到1970年5年粮食产量的总和。1980年5月31日邓小平在同中央负责人谈话时肯定了安徽的改革。在1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件出台，明确包产到户、包干到户同其他形式的责任制一样，都是社会主义集体经济的生产责任制。到1984年底，家庭联产承包责任制普及率达99%以上。包产到户，分离土地所有权和经营权，解放农村劳动力，农民拥有自主决策权，极大地提高了农民的生产积极性，农业生产和农村经济蓬勃发展[2]。

（四）1985—2003年：城市主导下的农业波动发展

家庭联产承包责任制在一段时间内极大地促进了农村发展，但到了上世纪90年代，包产到户的弊端也逐渐显现出来。包产到户导致土地碎片化，包干到户阻碍了规模化经营。80年代中期，每户平均承包8.35亩土地，到了90年代，平均每户承包的土地下降到6亩。这样细小分散的土地承包导致经营耕作十分不便，农民无法进行大规模投入，土地生产率有限，并且由于土地分散，给管理带来许多不便，造成人力管理的浪费。此外，家庭联产承包责任制将农民与土地紧密连接，农民拥有经营权，但没有所有权，因此，农民没有自主处置土地的权力。这样不仅限制了农业规模化生产，也限制了农民自主职业选择。农民经常选择自己耕种，但伴随着城镇化、工业化的高速发展，越来越多的农民选择进城务工，由于无法进行土地租赁，导致许多农田被荒废，我国农田处于半利用状态[2]。在农村市场化改革停滞时，国家进行了以企业改革为主的城市改革，重构国民经济微观基础。在1994年实行“分税制”改革后，地方政府拥有较大自主权进行经济发展，导致许多地方政府“唯GDP论”，加大了工业投资，减少农业投资，实施“城市偏好”政策。在城镇化过程中，农业、农村、农民“三农”问题日益凸显。

（五）2003—2012年：城乡统筹下的农业快速发展

进入新世纪以来，农村经济发展缓慢，城乡差距逐渐增大。在很长的一段时间中，农村三要素，即土地、资本、劳动力向城市净流出。随着人口的增长与经济社会的快速发展，人民对粮食的刚性需求增加，但是农业生产受到耕地污染、水资源短缺等一系列问题的制约，粮食缺口增大，进口增多，中国越来越依赖于国际市场，粮食安全问题日益严重。十六届四中全会提出，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。为顺应这一趋势，中国调整国民经济收入分配格局，支持“三农”发展。2006年起农业税被废除，大大减轻了农民负担，“多予少取多放活”政策开始正式生效。在2004—2012年，中央财政的四项补贴（粮食直补、良种种补、农资综合补贴、农机具购置补贴）支出从145.7亿元增加到1 668亿元，累计补贴金额7 661亿元，增长了10.4倍，年均增长35.6%[1]。

（六）2017至今：城乡融合下的农业高质量发展

十八大以后，我国在城乡统筹发展、推进新型城镇化方面取得进展。农业生产率得到很大提高，农民收入水平不断提升，收入来源不断增加，消费结构也越加合理。但是，城镇乡村发展不平衡，影响农村发展的体制机制障碍尚未消除。党的十九大报告中提出乡村振兴战略，重塑城乡发展，走城乡融合之路，强调农业、农村优先发展，推动建设农业、农村现代化。为实现这一目标，需要通过城乡融合来打破长久以来阻碍农村发展的二元体制，实现支持农业、农村发展的资本、劳动力、土地等的要素在乡村与城镇之间的双向流动。土地确权，将所有权、承包权、经营权三权分立，使土地资金显现化，加快土地流转，规模经营成为新方向，形成了现代化生产体系，提升了农产品质量，加强了国际竞争力[3]。围绕城乡居民就业、教育、医疗、居住、养老等，中央政府与地方政府加大投入，在城乡基本公共服务均等化和基础设施建设一体化方面取得显著进展。

三、城乡关系演进下中国农业面临的问题及挑战

城乡关系协调，有利于要素在城乡之间的合理有序流动，提升要素在城乡间的配置效率，释放生产力，加快农业发展。中国目前已经进入了城乡融合阶段，但仍面临城乡关系演进中的地区间不平衡、产业间不协调等问题，区域之间城镇化水平差异较大，城乡间劳动力流动不畅和单向过度流动并存，农村剩余劳动力需要转移与农村高素质、高技能农业劳动力不足之间存在矛盾，这些都是农业发展需要面对和解决的难题。

（一）城乡关系影响下中国农业发展面临的挑战

从新中国成立70年的实践来看，城乡关系协调与否会影响到农业发展绩效，在此用两组数据的相关性来看城乡关系影响下的农业发展绩效。第一组用城镇化率与农业比较劳动生产率的散点图来分析二者的相关性及变化特征。城镇化率的大小在一定程度上代表劳动力在城乡间的流动程度，农业比较劳动生产率代表了城乡发展的效率差距。从理论上而言，伴随城镇化进程，农村剩余劳动力向城市、向非农产业转移，农业劳动生产率提升，农业比较劳动生产率提高，农业和非农产业的差距将会缩小，城镇化率与农业比较劳动生产率之间应该是同方向变化。如图5所示，二者的散点图近似为W型，有两段是反方向变化，两段是同方向变化。同方向变化比较明显的有：一是1978—1984年，二是2004年至今。反方向变化比较显著的是1996—2003年，如图5中两个黑点之间，无论是在基础设施和公共服务方面，还是在城市就业机会和生产率水平及收入方面，相比农村，城市均有很强的优越性，人口向城市的迁移成为必然趋势，尤其是青壮年劳动力，农村劳动力缺乏、土地被撂荒的现象比较严重，粮食产量和比较劳动生产率水平均有显著下降。

图5 新中国70年城镇化率与农业比较劳动生产率的相关性变动趋势

农业生产效率的下降，不仅表现在劳动生产率水平上，土地生产率水平也在下降，如图6所示。新中国成立以来，城镇化率和粮食单产的散点图显示，二者之间基本是同方向变化，但也有阶段性的反方向变化。其中，两个黑点之间，恰好是1996—2003年期间，城镇化率上升的速度比较快，7年增长了10个百分点，年均约增长1.4个百分点，土地生产率略有下降，说明有土地处于闲置状态或是投入不足。

图6 新中国成立70年以来城镇化率与粮食单产的相关性变动趋势

城镇化背景下面临的挑战是，农村仍有剩余劳动力需要转移，与现代农业对有技能、有思想的现代职业型农民的需求并存。中国城镇化率2018年已经达到59.6%，仍然处于农村剩余劳动力向城市转移的过程。现代农业需要有思想、懂技术的现代农民，而从农村往城市迁移的恰恰是这部分农村也需要的农民，留下的老人居多，采用的是传统耕作方式。尤其是城市或非农产业与乡村或农业之间的生产率差距，使得劳动力和资本被吸引到城市，难以保障农村现代农业发展的需要。

（二）当前农业发展面临的主要问题

一是粮食安全问题不容忽视。粮食总产量总体不断上升，但仍然存在波动。从谷物及谷物粉类的进口依存度来看，近十几年来，基本控制在5%的安全线以内，但可以看出，波动较大。除此之外，还存在结构不平衡问题。

二是劳动生产率差距与要素流失问题。城市主导下劳动力与资本向城市的流动，导致农村劳动力和资本的流失。从农业比较生产率来看，目前依然是比较低的，农业与非农产业、乡村与城市存在生产率方面的差距，必然进一步加大劳动力向非农产业、向城市的迁移步伐。随着城镇化的不断加深，农村青壮年劳动力向城市大规模转移，农村出现“空心化”，高效、有效的劳动力越来越少。我国农村老龄化问题较为突出，2010年第六次全国人口普查显示，全国65岁以上老年人口中，7 829万人居住在城镇，占44.1%，9 930万人居住在农村，占55.9%。城镇65岁以上老年人口共5 225万，占城镇人口的7.8%；农村65岁以上老年人口共6 667万，占农村人口的10.1%。

三是农业科技投入与农业污染的矛盾。近年来农业科技投入水平大幅提升，农业科技含量提升，但作为与工业化、城镇化相匹配的现代农业，科技投入方面仍然存在差距。首先，地区差异较大，东部地区与中部地区增长较快，而西部地区增长较慢，甚至呈现负增长[4]。其次，农业科技创新领域存在一些障碍。农业科技创新资金来源单一，大多数依靠政府政策性财政投入。政府在立项上过分看重政绩，导致农业科技需求主体和创新主体之间难以紧密连接，存在脱离现象[5]。此外，化肥、生物技术等给土地带来的污染非常严重，导致土地生产能力下降，产品不安全问题较为突出。

四是农村劳动力剩余与优质劳动力资源不足并存。随着九年义务教育的普及，农村文盲率、半文盲率大幅下降，但是90%的文盲、半文盲，初中及以下文化学历集中在农村，农村整体受教育程度较低，对新知识和先进农业技术接受能力较差，增加了农村推广普及先进农业技术与管理办法的难度，农民整体素质还有待提升[5]。

四、城乡融合下的中国农业发展：目标与路径选择

以2017年十九大报告为标志，中国已经进入了城乡融合发展阶段，一系列文件相继出台。城乡融合有助于改善城乡环境、缩小城乡公共服务和基础设施的差距，促进要素双向流动。土地确权与流转，有利于土地的充分利用。城乡融合有利于城乡产业融合、三次产业融合以及信息化对于农业的改造和提升。农村发展需要人才，需要盘活资源，实现人才、资本和土地资源的有效配置，进而推动中国农业高质量发展。

（一）未来农业发展目标

农业发展至少有三个目标。一是粮食安全问题，至少能保障95%处于安全线以内，尤其是对于占世界四分之一人口的中国而言。《全国农业现代化规划（2016—2020）》把确保谷物综合生产能力（5.5亿吨）作为约束性指标，把主要口粮（小麦稻谷）的自给率达到100%作为约束性指标。二是农业与非农产业发展之间的协调问题，农业发展达到一定水平，才可能保障食品供应和释放剩余劳动力，进而满足非农产业发展。农业发展不好，在一定程度上会阻碍非农产业发展。三是农民收入提高问题。在外部环境影响下，如果农业收入与非农业收入差距大，那么外出打工进而放弃土地，是农民的理性选择。要促进收入提高，对于粮食生产而言需要补贴，对于其他产业而言需要提高科技含量，提高产品收入。

（二）农业发展路径选择：高质量发展

中国已经走过了数量型发展道路，解决了人口生存问题。在城乡融合背景下，中国要走一条高质量农业发展道路，这需要重点从四个方面着手。

一是培养新型农业企业家。农业发展要寻求新途径，提高农民收入，留住或者吸引返乡农民工或城市居民来乡村创业，需要一批有技能、有资本、有思想、有创新、有热情的现代农业企业家，来发展现代农业。一方面需要人口继续转移，另一方面需要留住或者从城市向乡村流动一批农业企业家。鼓励一部分有理想、有抱负、愿意扎根农村的年轻人成为职业农民，解决谁来种地和科学种地的问题，将先进的种植技术、农业科技、管理办法等带入农村，给农村注入新活力，也使农民成为一个有前景的职业。

二是农业产业融合，是农业发展新形态，既包括一二三次产业融合，也包含城乡产业融合。农业除作为食品和原材料的基本功能外，还可以发挥其旅游、生态、养生、观光、休闲、娱乐等有助于身心健康尤其是精神愉悦的功能，同时也有助于避免劳动力的季节性闲置，提高劳动力的利用效率和服务产品的附加价值。

三是重视生态农业和功能产品，提高产品质量而不是产量，这是满足于城市中产阶级对健康食品的需求，不再是温饱阶段对产品数量的需求，而是小康阶段对产品质量的需求。例如小米的生产，不是追求亩产多少斤，而是产量居中、不施化肥、轮作情况下的小米质地更好，营养价值更高，既不需要机械化也不需要生物技术，传统生产方式下质量更高。

四是从生产方式上来看，中国人多地少，且为人口大国，应该选择适合自己的道路，针对不同区域、不同农产品采用不同模式。在东北、西北等人口相对少、地域广阔的地方，或粮食集中产区，可以采用机械化耕作方式和生物科技模式，提高产量和集约化生产。在人多地少的一些区域，还是采用精耕细作的方式，通过生物技术提高土地产量。