官民合办:明清时期莆田地区农田水利管理模式

2019-10-25何彦超惠富平

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2019年5期

何彦超惠富平

摘要：明代以前莆田境内的农田水利事业有官办和民办两种独立的形式。进入明代，莆田境内的农田水利管理模式有向“官民合办”发展的趋势，具体表现为官办农田水利管理由乡绅群体负责，同时民办农田水利木兰陂的管理工作由官府接手，官府与乡绅群体在实现农田水利管理的过程中建立了稳定的合作机制。明清时期莆田出现“官民合办”的农田水利管理模式主要受到各工程灌区内“水利共同体”的影响。具体而言，官办农田水利灌区内出现的“用水集团”及其水利共同体组织虽有能力对工程实现有效管理，但实际操作中仍需要官府的协助;民办工程木兰陂陂司的解体标志着灌区内成员“用水协作”的瓦解，而官府接手木兰陂管理后虽建立起官民之间的沟通机制，但并未实现对灌区内新旧成员“用水习惯”的重构，原有水利共同体同时丧失了存在的基础。

关键词：明清时期;莆田;农田水利管理;水利共同体

中图分类号：F319 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0140-08

明清以前农田水利事业主要有官办和民办两种组织形式，明清时期“官办”与“民办”的界限被打破，“官民合办”成为新的发展趋势。近来有学者注意到这一情况，并在其学术成果中有所反映。李松认为清代芍陂管理体系“民办化”逐渐深入，即民众开始主动参与芍陂管理，这种转变是一个渐进性的过程[1]。郑振满认为明清福建沿海官办转变为民办主要表现在兴修和管理水利两个方面，即在官办农田水利兴修前提下开始形成一种“官督民办”或“民办官助”的新形式，将旧有官办水利交由乡族组织管理;这种转变缘于明中后期徭役银差化，同时地方豪强以“受税”为名占据灌溉资源也加速了转变进程[2]。宋元时期，莆田境内各农田水利工程管理由官府或乡绅群体自行组织，官办与民办之间泾渭分明。进入明代，莆田境内的农田水利管理也表现出向“官民合办”发展的趋势，它既包含官办工程管理中民间力量参与力度的增强，还包括民办工程木兰陂“官办化”的现象。本文拟从这两个角度分析明清时期莆田“官民合办”的农田水利管理模式，并尝试运用水利共同体理论分析其成因，期望能弥补相关研究的缺憾。

一、乡绅群体参与官办农田水利管理

明清时期莆田官办农田水利工程体系由北洋三陂、北洋渠系及附设通海陡门、引水涵洞组成，其中被称为“北洋三陂”的南安陂、太平陂、使华陂为灌区水利枢纽。这一工程体系能够在较长时期内满足莆田境内农业灌溉用水需求，得益于工程本身设计科学，施工严谨和长期以来完备的管理制度。

莆田官办农田水利管理实现形式主要包括日常管理与灾后大修。明代以前，莆田地方政府任命乡绅、僧众等地主团体建立管理组织，负责官办农田水利日常管理。北宋刘谔建设太平陂后，曾命乡绅“八姓”组建相应管理组织，“计掌陂事，陂首一，陂干一，甲头二，长工二，各有食田，长工食直给于陂首”[3]。南宋时曾用虎修缮太平陂因八姓“盛衰不常”“置陂患于度外”，未能履行职责，故将太平陂委托囊山寺僧人管理，设“陂正一人，干一人，以庵僧充甲首、长工各二人，岁给钱谷一如旧约”[4]。南宋绍熙元年（1190）赵彦励重修陈坝西湖陡门，“择丰产与浮屠之干勤董其役”[5]。明代以前莆田官办农田水利管理组织尽管由乡绅、僧侣等民间人士负责，但其人事权、财政权均由地方政府掌握，乡绅、僧众参与水利管理属于“差役”性质。

明代以后莆田各官办农田水利周边乡绅自行组建工程管理组织，并主动参与工程日常管理。明万历年间，太平陂日常管理由灌区内“用水集团”按照成员用水区域规模划分修缮片区，集团成员分摊管理任务，并约定由官府监督，“上圳十三甲分七港，下圳七坝八甲分一港，既分后，各甲头认过应修处所砌筑栏障，务使水源充足;凡涝溢、漂梁，照甲分自买偿;砌筑不坚致坏，共鸣官攻之”[6]261。又如明天顺二年（1458）致仕乡宦方逵重订使华陂管理制度，“设长一人，以方氏子孙世司之;甲二十余人，择田产稍饶者分为之;又照田几亩，具田丁一人，合数十人，统于甲。每春事将及，长报之甲，甲则部署田丁，赴期，会以百名为率，各持锄箕至陂所从事。其田丁匿不出，及出而偷惰不如法，悉有罚约”[6]243。此类管理组织以宗族世袭作为权力交替原则，要求成员“根据耕作面积即用水比例提供相应的劳动力”[7]，对用水成员的行为具备约束力，是由区内居民自发建立、通过农田水利管理来促进农业生产发展的机构。

明代以前各官办农田水利灾后大修，工程规模庞大，牵涉利益范围广，一般由府县地方官亲自主持，并征发周边民众參与建设。施工所需资金多由地方官直接调拨公帑支付，极少动用民间资金。通过上表不难发现，明代莆田各官办农田水利灌区内的乡绅群体开始主动参与大修。其一，官办农田水利大修负责人以府县地方官为主，但具体施工往往要依赖乡绅群体，即由地方官与乡绅群体协商，由多名乡绅组建临时机构“董事会”负责资金管理、工匠雇佣、民夫征发等具体事务，地方官对“董事会”的工作不加以干涉。其二，明代莆田官办农田水利大修资金既有地方官从府县财政中划拨，也有民间自行筹集。这一时期民间募资虽成为修缮资金筹集的主要方式，但乡绅群体内部尚未就募资的具体形式达成共识，往往在“董事会”提出倡议后，各工程灌区内的乡绅按照个人意愿捐献部分资金。故而明代莆田乡绅群体成为参与官办农田水利大修管理的重要成员，但尚未能主导这一工作。

从表2可以看出，清代莆田官办农田水利大修管理工作已基本由乡绅群体主导。首先，清代莆田境内各官办工程总计8次大修中，仅有1次为地方官直接负责，其余均由乡绅群体组织兴办，这表明乡绅群体参与官办农田水利管理的积极性已经提高。其次，灌区内用水户按照用水量，即持有田亩数额分摊修缮资金，如雍正五年（1727）乡绅余廷梁修南安陂，按照每“工”16文计算所需资金总额，并由灌区内受益田亩分摊[8]36b-37a;又如雍正七年（1729）乡绅陈汝亨修芦浦陡门，要求田主、佃户各分摊修缮资金的一半[8]41b。这一资金筹集方式受制度约束，来源稳定，筹集资金数目也更为庞大。最后，清中期以后，各官办农田水利灌区内的用水管理组织也开始承担大修任务，如乾隆十三年（1748）、道光二年（1822）太平陂大修，负责人均为“上下圳甲户”，道光三年（1823）南安陂大修负责人为“十五甲”，大修所需资金由用水户分摊[6]254。用水组织负责官办工程大修，表明了各工程灌区内用水成员灌溉权益与修缮义务的统一，反映出清代乡绅群体参与大修的“制度化”。

二、大型民办农田水利管理“官办化”

北宋中期以后，莆田居民为发展农业生产，开展了一系列民办农田水利建设。其中北宋神宗时期由李宏与乡绅“十四姓”主持建成的木兰陂工程，处于木兰溪下游灌区核心位置，受益农田面积最为广阔，其管理制度也具有一定代表性。

北宋至明代木兰陂日常管理由“陂司”负责。“陂司置役人，正一，副一，甲头一，小工八，水手二……岁各有酬劳田食钱若干”，领导陂司的正、副由“十四姓”轮任;陂司负责木兰陂日常管理，并掌管“陂田”若干，“以旧潴水塘凡五，给为民田，而截其三，及大孤屿、白水等田，为谷共二百九十三石，白地、夫工、子头等钱共三百七十七贯，号陂司财谷”[9]。陂田租谷是木兰陂日常管理的主要资金来源。与前述明代以前莆田官办农田水利管理组织不同，木兰陂陂司并未被纳入官府差役系统。陂司作为木兰陂工程实际控制者，其内部人事均由“十四姓”议决，其财政不受地方政府制约，可将其视作民办农田水利管理组织。

以陂司为中心的木兰陂管理组织及其制度建立在由周边乡绅组成的“用水集团”基础之上，但“用水集团”的成员规模并不稳定。南宋以后外来人口大量迁入木兰溪下游，加剧了木兰陂灌区内用水矛盾。外来用水成员尝试以各种手段控制陂司，导致工程管理制度混乱，侵犯了原有“用水集团”的利益。在此情况下，用水集团谋求官府的支持。地方官曾多次介入木兰陂日常管理，以制定“规约”的形式，试图使木兰陂管理重回正轨。如南宋绍兴年间莆田县丞陈弥作“革四弊，订五例”，庆元年间兴化知军钱孜“重订陂司差役”，元大德年间地方官制定“正副提督水利支给年例”[10]241-249，均对外来用水成员的破坏性行为予以遏制。但历代地方官制定“规约”的目的仅在于恢复工程原有管理状态，并未尝试改革管理制度使其适应新的灌溉形式，以求化解新旧用水成员之间的矛盾。明代以后，随着人地矛盾加剧，原有用水集团内部也产生了分裂，并最终解体，陂司也随之被废弘治《兴化府志》记载：“国朝来，陂司已废，仅余田土尚存。”。

陂司废置后，地方政府开始承担木兰陂管理工作，但地方官并未重新建立工程管理组织。在日常管理制度缺失的情况下，明清木兰陂管理主要依靠“大修”即灾后修缮来实现。明代以前，木兰陂大修由陂司负责，地方官并不参与具体事务。明清时期莆田地方官为解决木兰溪下游两岸地区农业灌溉用水问题，尝试在大修工程中与乡绅群体建立合作。

从表3不难看出，明代木兰陂大修基本由官府主持。首先，明代木兰陂大修工程的负责人以地方官为主。地方官在组织木兰陂大修时，仍需获取灌区内乡绅的支持，“择民之有财力者董其役”。然而这并不意味着地方官在木兰陂大修中毫无作为，如明初兴化府知府尉迟润主持木兰陂大修，“往宿陂上专督之，而身亲三两日一临，观以视其成”“木石、灰漆、油铁予价，傭予直，夫予食，期约谨，赏罚信，差役均”[10]269，可以看出地方官对木兰陂的大修事务相当重视，通过掌握大修财政、人事来实现有效控制。其次，明代地方官对于参与大修的乡绅群体缺乏信任，“董役之民，为利估浮，于检落之多靡费，于日用之旷，即造作如法，官与民犹病，况未必如法”[6]630？这种不信任往往造成官民之间的隔阂，降低工作效率。最后，明代莆田地方官依据大修工程量选择资金筹集方式，“往有修筑，大则税及饮水之田，小则官给工赎”[6]630。尽管永乐年间通判董彬修木兰陂采取了向“受水田户”征收“大修税”的形式，且这一方式在此后也多次被继任者采纳，但官府并未建立章程以将此方式固定下来。在修缮工程量较小时，地方官调拨公帑乃至“捐俸”仍为一重要资金来源。综上所述，明代莆田地方官积极参与木兰陂大修事务，但与灌区内乡绅缺乏沟通，且未建立完善的资金筹集管理制度，官府与民众在木兰陂管理中尚为形成稳定的合作机制。

由分析表4可知，清代莆田地方官对木兰陂大修工程更为重视，并建立起官府与乡绅群体在木兰陂管理事务中的合作机制。首先，清代地方官在主持木兰陂大修时，一般与乡绅共同组建临时性管理组织，由地方官或其亲信担任总负责人，而由乡绅担任收纳、监工等具体事务的负责人，如雍正年间兴化府知府苏昌臣主持木兰陂大修，“单骑视工”“集绅士三老，议出司收纳四人，监收二人，监匠与工九人，物料二人，出入登记二人，支给具领赴库”[10]297。这种临时性管理组织由地方官全权掌控，乡绅协助地方官完成具体修缮任务，官民各司其职，提高了修缮工作效率。其次，清代木兰陂大修资金来源以民间筹集为主，民间筹集仍以“按亩摊派”为原则，而这一时期莆田地方官为提高资金征收效率，制定了修缮资金摊派制度，即改明代摊派时“主佃均输”为“主输八，佃输二”，并约定在大修时，承担其他农田水利修缮任务的村庄可以“免输”[6]644-645，减轻了灌区内居民的负担。最后，清代地方官主持木兰陂大修，除修缮工程本身外，还对工程周边祭祀庙宇进行修葺，如顺治年间知府朱国藩、康熙年间知府沈廷标、乾隆年间知府陈玉友与知县王文昭主持木兰陂大修，均在完工后以“余资”翻新祭祀李宏的“协应庙”[10]228。作为北宋水利建设先贤，李宏的事迹在宋代至清代数百年中在木兰陂周边乡村传颂，成为地方性“水神”。地方官这一举措获得了木兰陂周边乡绅民众的好感，减少了官府与民众之间的隔阂。结合上文可以看出清代莆田地方官在木兰陂管理中建立起官民合作机制，并在施工组织、资金筹集等方面制定出较为完备的规章，使木兰陂管理中的“官民合办”形成制度。

三、水利共同体与“官民合办”的农田水利管理模式

“水利共同體”概念于20世纪50年代由日本学者丰岛静英提出，他试图运用这一工具来解决清末民国时期山西、绥远等地民间水利事业发展问题。根据丰岛静英的论述，“水利共同体”是一个以灌溉设施为共同财产，根据组织成员拥有土地数额来合理分配灌溉水资源，并根据成员获得水资源份额来分摊相应管理费用及建设任务的区域性水利管理组织。在这一组织内部，成员所拥有田地总量、用水总量及其分摊夫役费用是紧密相关的[11]。明清莆田境内的官办农田水利由民间组织负责管理，管理组织基于“用水集团”成立，用水集团成员在享受灌溉水资源使用权的同时，也需要承担农田水利修缮义务，集团内部成员在享受用水权力与承担义务两个方面形成统一，故而这一类管理组织具备水利共同体的特征。这一特征与明清莆田官民合办的农田水利管理模式的形成不无关系。

水利共同体的维系有赖于工程灌溉空间范围的稳定。根据表5可以看出，明清莆田各官办农田水利灌溉基本单位是村落，这些村落分属于不同里甲组织，但均分布在引水渠系周边。根据明代所修《兴化府志》、清代所修《莆田县志》以及民国《莆田县志》记载情况来看，各工程在明清时期虽屡次修缮，但均未开凿新渠道，各工程灌区范围并无变动，这为沿渠各村用水协作的建立创造了条件。但沿渠各村分属于不同里甲，用水方式各异，利益诉求有别，跨村落用水协作乃至于“用水集团”的形成，需要统一灌区内成员用水习惯。

明清莆田各官办农田水利受益区域内村落，采取在渠圳两岸修建涵、坝等设施的方式从沟渠中引水灌溉，如太平陂上圳设涵27口，下圳设坝10座[6]254-259;南安陂上圳设涵4口，下圳设涵5口[6]269-274。各村为实现灌溉水资源公平分配，协商制定出若干规章制度，并予以遵守，如太平陂上圳各村约定各涵引水口径圆在一寸二分至三寸三分之间;下圳各坝商定“夜间闭板，蓄水溉田;天明启之，下溉梧塘、漏头田”;南安陂上下圳各村议定各涵引水口宽度在一寸至一尺二寸之间，高度在一尺五寸至一尺八寸之间，均表明用水各村根据灌溉区域用水量，能够协商制定有约束力的用水量分配标准。

在确立跨村落用水制度的基础上，沿渠各村又组建了跨村落工程修缮管理组织，并统一灌区成员“用水资格”与“修缮义务”。这种管理组织有两种形式，其一是由工程受益区域内豪绅领导，以各村用水户作为普通成员参与用水与工程修缮管理的组织，前述明天顺年间乡绅方逵组建的使华陂管理组织即为此类型。其二是南安陂、太平陂的用水与工程管理组织，这种管理组织以“甲”为基本的用水与管理单位。需要注意此处“甲”并非乡村基本行政单位，而是“用水集团”成员的基本单位，即使用同一座或数座“涵”“坝”灌溉的村落共同体。明万历三十六年（1608）太平陂灌溉区域内村落被编成“上圳十三甲”与“下圳八甲”[6]261。同一时期南安陂灌区内“十五乡各举一甲首，亩岁出谷一斤备修。”[8]37a明清莆田各官办农田水利灌区内出现这种具备用水与修缮双重职能的组织，表明这一时期各灌区跨村落用水协作已经建立，同时也表明各工程“用水集团”的形成。各用水集团及其管理组织代替官府履行各官办农田水利管理职能，使各工程“民办化”程度加深。

尽管莆田境内各官办农田水利用水集团及其组织具备水利共同体的特征，但并非完全意义上的水利共同体。这是由于用水集团仅掌握各工程的使用权，其履行修缮各工程职责的行为属于对“用水权”的维护，各官办农田水利仍为官府财产。所有权的缺失导致各“用水集团”不能成为完全意义上的水利共同体。在此情况下，用水集团内部成员往往不愿在履行水利管理职责方面投入过多精力。每当工程修缮任务量超出成员可以承受的范围，用水集团就不得不寻求官府介入农田水利管理事务。清雍正五年（1727），南安陂圳道圯裂，此前“甲首侵牟，致废公事”，并未履行修缮义务，兴化知府沈起元敦促十五甲按例修治[8]36b。此后乾隆十二年（1747），太平陂上圳上游数甲“塌坏不修”，致使“水尾涓滴不沾”，次年莆田知县王文昭敦促各甲“循例各修”[8]34b。在各官办农田水利“用水集团”内部成员的用水权利與修缮义务之间出现脱节倾向时官府介入水利管理能够阻止情况恶化，进而防止“用水集团”解体。这表明尽管“用水集团”作为不完全的水利共同体能够履行一定农田水利管理职责，但官府介入官办农田水利管理仍有其必要性，故而明清莆田官办农田水利管理中的“官民合办”也就有存在的可能。

与官办农田水利管理情况不同，宋代至明代负责木兰陂管理的“陂司”符合“完全的水利共同体”定义。木兰陂作为民办农田水利，属于灌区内民众的共有财产，其所有权在民而不在官。如前文所述，灌区内乡绅“十四姓”代表受益民众行使木兰陂日常管理权利;逢木兰陂大修时，“陂正副”从“陂司财谷”中支取财物，购置物料，雇佣匠人，发动灌区内民众参与施工，这是灌区内民众承担水利管理义务主要形式。同时也应注意到，“陂田”属于管理组织内部成员的共有财产，由灌区内民众耕种并缴纳租谷，租谷则成为“陂司财谷”的一部分，专用于修陂[12]，故而灌区内受益民众佃种陂田时也变相承担了修缮义务。据此，明代以前木兰陂陂司履行其管理职责，使得以陂司为核心的灌区用水集团内部成员用水权益与修缮义务形成统一，无需官府介入即可实现对木兰陂的有效管理。

当某一集团由同质性成员构成时，集团内部成员会因利益趋同而表现出封闭的、对异质性个人或群体采取排他性策略的特征[13]。就水利共同体而言，工程灌溉区域范围扩大，外部用水成员进入，均会扰乱原有的用水秩序，破坏共同体存在的基础。明代以前，木兰陂灌溉区域范围曾经历2次扩张。其一是元代兴化路总管郭朶儿、张仲仪开万金陡门，使木兰陂水北注，灌溉木兰溪以北区域，以解决该地区居民灌溉用水不足的问题[14]。其二是元代至明初木兰溪入海口两岸大规模围垦，“元季，以势力堘东张、澄口”[1]279，“海民又于堤外海地开为埭田，渐开渐广，有一埭、二埭、三埭之名”[15]。新垦埭田灌溉用水需求量大，但又无专门灌溉设施，故而“海民”或于木兰陂引水渠下游私设涵洞，或将渠岸凿开，使水漫流。灌溉区域扩张侵犯了“用水集团”的利益，遭到其抵制。但在灌溉区域扩大，新成员参与用水的情况下，即便用水集团能够利用官府支持恢复工程原有的管理状态，也无法统一新旧成员的用水习惯。灌区内用水协作的消失，导致成员用水权利与修缮义务之间的平衡被打破，最终导致以陂司为中心的木兰陂水利共同体解体。

进入明代以后，木兰陂灌溉区域进一步扩大，涵盖木兰溪两岸272座村落，受益面积基本覆盖兴化平原。明清莆田地方官也能认识到木兰陂在莆田农田水利事业发展中的重要性，“木兰陂，水之源也，东角、遮浪诸长堤水之委也，洋城、东山、林墩、芦浦四陡门水之操纵也。”[1]276因此官府在原有“用水集团”解体后承担了管理木兰陂职责。但明清莆田地方政府并无农田水利方面的组织与财政设置，故而对民间力量在木兰陂水利事业中的参与比较倚重。如第二章所述，明清莆田地方官在进行木兰陂大修时，多采取“按亩摊派”的形式向灌区内民众征收修缮资金，“明天顺甲申，始验田输粟;弘治壬子陂坏，输田亩所入庀工，遂为定制。”[6]644这似乎表明灌区内成员用水权益与修缮义务再次获得统一，但新的“用水集团”却并未能形成。

明清时期木兰溪南北两岸、内陆与沿海地区仍存在用水习惯的差异，且各处居民并未享受平等的用水权益。南北洋分木兰陂水“以三七为则，南得七分，北得三分”在北洋用水区域更为广泛的情况下这种分配方式有失公平。而沿海与内陆军民之间的用水矛盾则更为尖锐，“自东山至宁海，自宁海至木兰，私陡门凡几处，私木涵凡几口，昼夜不息，旱潦不休”[6]675。难以想象能够在这一内部用水习惯差异严重的区域内建立大范围用水协作。相比用水集团内部协作，“官民合作”的机制在明清时期木兰陂管理制度的建立与发展中扮演了更为重要的角色。“官民合办”对于在明清时期实现木兰陂有效管理，是一种更为现实的选择。

四、结语

明清莆田农田水利管理中官民合办模式的出现，与各工程灌区内用水集团密切相关。具体而言，各官办工程灌区内成员在长期农业生产与用水协作中达成用水习惯的统一，使用水集团及其组织建立成为可能。尽管用水集团能够承担管理官办农田水利职责，但工程所有权的缺失表明各集团内部分成员在水利劳动中往往不愿投入过多精力，故而官府的协助与监督仍有一定必要性。同一时期民办农田水利木兰陂灌区内用水集团解体，官府介入到木兰陂管理中，掌握大修工程主导权，但乡绅群体仍能通过承担具体管理任务来对木兰陂管理施加影响，“官民合作”取代用水集团内部协作，成为木兰陂管理的主导模式。

以往学界对“水利共同体解体”问题往往从地权与水权的角度解释，即“大土地所有制的发展造成原有水利设施的荒废，导致地、夫、费、水的分离”[16]。事实上单一农田水利引水总量固定不变，当用水区域扩大、外部成员分享水权的情况出现时必然会损害共同体成员的利益，导致成员用水权益与承担义务之间脱节，进而会瓦解共同体存在的基础。在工程灌区扩大的基础上，仅依靠村落间的协调是无法在具备不同用水习惯的区域之间寻求到利益一致的，故而民办农田水利灌区内的共同体解体，往往也会带来官府介入管理的契机。

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