乡村共治格局下的“政—族”合作

傅熠华

摘 要：广东省蕉岭县以村民理事会运作为核心的村治实践，是当代宗族与政权在客家基层乡村治理中互动的典范，通过政权治理力量对宗族治理力量的引导与培育、宗族治理的自我转型与发展，以及在双方各自治理优势基础上的分工与协作，实现了乡村共治格局下的“政—族”合作。通过党政力量的适当引导，这种“政—族”合作主要是以双方在治理场域中的异质性与同质性共存为基础，通过彼此间异质性的调适与同质性的整合来实现。

关键词：共建共治共享;乡村治理;村民自治;宗族;国家—社会

中图分类：C912.82;F320.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0010-07

一、问题的提出

十九大报告提出打造“共建共治共享的社会治理格局”，要求“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，也是新时期探索村民自治有效实现形式的深化。不少地区开展或深化了村治创新，围绕不同治理力量的共治合作形成了一批可借鉴的经验。

学界以“共建共治共享”为主题的研究主要从两个进路展开：一是侧重于对“共建共治共享”理念的理论型阐释，二是对共建共治共享的治理实践进行经验型归纳和分析。后者主要从地区个案和专业治理职能两个维度来开展，对城市社区治理的探讨占绝大多数，专业治理职能分类涉及到民政、安监、城管和旅游等方面。共治格局要求不同的治理力量参与其中并协同合作，基于此，学界选取不同的角度、以不同的治理力量为分析对象来开展研究。作为社会治理力量的代表之一的宗族在治理中的角色、功能、影响及其与国家的互动，学界已有诸多研究。吴理财认为当代宗族“在遵从国家制定的游戏规则的前提下，参与村庄公共权力的角逐、参与村庄公共事务的管理”[2];肖唐镖将宗族力量界定为当代乡村治理中“非正式的治理者”——与政党、政府组织这些“正式的治理者”相呼应[3];潘淑贞以历史变迁的视角展现出宗族与国家围绕乡村治理的互动及关系调适[4];徐勇根据新近的田野调查，围绕宗族在乡村的治理机制及其与国家政权的互动，提炼出“祖赋人权”[5]等概念。

相对于乡村共治格局下的治理实践推进，学界对其的认知、提炼与探讨还有待更新。以乡村治理为研究对象的成果也显著少于城市治理。有少许研究讨论了不同治理力量的角色定位与职能发挥，虽然都力图展示多力量和多主体的“共治”，但更显著地是对某个单一主体的“特写”分析。围绕“共建共治共享”中“共”这一核心特征，需从单主体分析的视角中跳出，将“国家—社会”范式引入到基层治理实践的分析中，以国家与社会各自具化的形态如政党、政府、宗族等相互间治理互动为研究焦点，进而深入地探讨共建共治共享社会治理格局的有效实现形式与机制，这正是本研究的出发点。本文拟阐明和回应下列问题：第一，在打造共建共治共享的乡村治理格局下，个案地区有何治理实践？第二，在乡村共治场域中，国家政权治理力量与宗族治理力量彼此发生了何种互动？第三，政权治理力量与宗族治理力量围绕乡村共治其合作的内在机理为何？

二、乡村共治：村民理事会

蕉岭县位于广东省梅州市，作为客家聚居地，在宗族象征与实体方面保持了较好形态，是典型的汉人宗族地区。从20世纪50年代至70年代，蕉岭县的宗族组织大量瓦解，但正如有学者指出“尽管宗族与宗法关系的影响在将近三十年时间中近似于消失，而实际上，他们在农村中的根基却依然存在，并以隐蔽的形式长期发挥着作用”[6]。即使在政治控制最严格的人民公社时期，虽然宗族的经济功能、治理功能和组织形式凋零，但其宗族传统和文化根基依然留存。从20世纪80年代开始，蕉岭县经历了明显的宗族复兴。在宗族象征与实体方面的复兴中，不仅当地社会力量被调动，海外的宗族资源也参与进来，修续族谱、修缮祠堂和“围龙屋”、大规模祭祖等宗族活动成为“家常便饭”。进入21世纪，当地围绕客家文化积极经营，同时伴随对外交流的增多，为宗族作为一支治理力量参与乡村治理提供了条件。在乡村治理场域中，家庭联产承包责任制的施行以及人民公社体制的瓦解，产生了国家与乡村基层间的“权力真空”与“管理空白”，宗族治理力量借此重新“萌发”并开始了在乡村治理中的重建。从村民自治施行、税费改革再到当前村治有效实现新探索的时代变迁中，以村民理事会为焦点，宗族治理力量不断再造并与党政组织持续互动，逐渐形成了当下乡村共治的格局。

（一）村民理事会的发展历程

宗族本身具有一定的组织性，加之民間传统规约的影响，当其作为一种治理力量复兴并进入乡村治理场域时，就会呈现出一种有组织的而非散漫的特征。在蕉岭这种组织性就表现为一部分宗族最先恢复了祠堂理事会或宗族理事会，不过这种理事会并非一开始就以政治治理组织的面貌出现，而往往通过社会交流、文化民俗和经济往来等发挥功能。

1.宗族理事会的自治恢复。蕉岭县一直保持较好的宗族文化联结与族亲间交往。伴随20世纪80年代的宗族复兴，各姓宗族逐渐重建了宗族理事会来负责各自的宗族活动。随着各种宗族活动在种类和规模上的拓展，越来越多地涉及到资源分配与处置，这促使宗族理事会从纯粹的活动组织者转型为统筹宗族经济文化事务的治理者，并在与不同房支、不同族系的交往中扩充相应的内部治理与对外治理职能。这一时期宗族理事会的自我治理处于恢复或初创阶段，主动参与乡村公共治理的初衷较弱，且这一时期还有不少规模小、财力弱的宗族并没组建的理事会，遇到公共问题基本就是族中长者或个别贤达临时处置。即使是规模较大、居住集中和实力雄厚的宗族，其理事会也只是依靠民间约俗或草创的规矩来运作，是比较朴素的民众自我治理。

2.村民理事会的改造与成形。村民自治实践中出现了一种治理的“供需不均衡”，民众有着大量超出个体家户范围的公共事务需求，但行政村本身可支配资源有限，大量乡村治理事务被空置，普通村民参与乡村公益的热情低，不少村务陷入无人管或无力管的困境，村民自治的“四大民主”不同程度上被空悬。与此同时，一些宗族理事会打破行政村、村小组界限，在组织社会资源、凝聚族亲力量、推动乡村治理中却展现了显著功效。这一情况为蕉岭县委县政府所重视，借助“全国农村综合改革示范试点单位”这一政策机遇，蕉岭县委县政府设立试点开始有意识引导和改造宗族理事会，使其向更符合当代基层治理要求的村民理事会方向转变与融合。从2014年至2015年先后出台《关于培育发展村民理事会的指导意见》《农村村民理事会设立指引》等文件，在试点村与宗族长老、村落贤达共同拟定了《村民理事会章程》，为之后全面推开村民理事会实践提供参考。到2015年，蕉岭县除少数村庄外，基本实现了村民理事会的覆盖。

在一年多的试点推广期，除了确定统一名称“村民理事会”，村民理事会还在职能定位、治理范围、规则约束等方面逐渐形成了明确界定。村民理事会是在地方党组织引导和基层政府支持下，由群众自发组织形成的乡村自治组织，其在综合考虑村民亲族联结、生活生产习惯和自然村落地域的基础上设立。在相应的群众与地域范围内，村民理事会承担公益事业和公共事务责任。村民理事会的建立与运作不仅要符合《宪法》《村民委员会组织法》等国家法律法规，还需制定并遵守《村民理事会章程》《村民理事会财务公开与监督章程》等村规民约。

3.村民理事会的继续发展。从2014年至今，蕉岭县的村民理事会与基层党政组织的合作愈发成熟。中央《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》给予了蕉岭县村治实践更大的政策空间，进而形成了以村民理事会、协商议事会、村务监事会等自治组织为核心的治理合力，在基层村落实现了选举权、决策权、管理权和监督权的“四权同步”[7]。在十九大报告关于构建共建共治共享社会治理格局和深化乡村治理现代化的号召下，蕉岭县以村民理事会为代表的村治实践进入新阶段。这个阶段村民理事会的运作与发展主要是围绕制度的完善和治理力量的再开发来着手。首先是对原有规则的调整完善。随着村治实践发展，一些原先创立的规则不太适应当前形势。比如当下已经完成了土地确权，治理范围就可以根据产权范围来调整。再如当前互联网技术的推广，村务财务的管理、监督既要利用互联网的便利，也要注意信息安全，这些都要在相应章程规定中补充完善。其次是对社会治理力量的再开发。调动村内民众参与公益事业的积极性，强化“家事—族事—村事”的联结。通过宗亲关系的延展更广泛吸引外地资源投入到当地乡村振兴与治理事业中。再次是优化村民理事会与党政组织的合作。

（二）政权对宗族治理力量的引导与培育

蕉岭县的村民理事会大多脱胎于以宗族治理力量为底蕴的宗族理事会。宗族力量需要国家政权力量对其引导和培育。这种引导与培育具体表现为蕉岭县各层级党组织、政府部门对宗族（村民）理事会在定位、组织、职责、程序和运作等方面的指引促进。

1.定位的明确化。明确界定为群众自治组织，确定治理宗旨、统一名称。村民理事会是在农村基层党组织领导、政府部门支持和村委会的指导下，根据村域社会实情，以自然村或村民小组为基础单元，通过单元范围内村民选举产生，以“共谋发展、共建家乡、共管事务、共享和谐”为治理宗旨，以“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”为运行方式，以治理相应单元范围内的各项事务为主要任务，履行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大基本职能。在县域范围内，村民理事会的名称统一规范为：某镇某村某村民理事会，其中村民理事会以单元所辖自然村、村小组名称为命名原则，有多个名称的可由理事会协商决定。

2.职责的具体化。村民理事会主要负责治理单元范围内（一个或若干个自然村/村小组）公共事务和公益事业，弘扬社会公德，倡导文明新风，调解矛盾纠纷，开展联谊、敬老济困等活动，反映村民的合理诉求和意见建议等。其主要职责有：（1）发动广大村民和社会各界人士共同搞好乡村基础设施建设，兴办公益福利事业，建设美丽乡村。（2）收集致富信息，传授种养技术，组织村民学用科技、兴产促收。（3）调解村民纠纷，化解社会矛盾，维护农村和谐稳定。（4）弘扬社会公德，发扬互助精神，开展敬老济困助学等活动。（5）开展移风易俗，倡导文明新风，协助村民办理婚丧喜庆事宜。（6）开展联谊交往活动，加强与内外乡亲的沟通联系，了解社情民意，及时反映群众合理诉求。

3.组织的稳定化。组织的稳定化主要体现在组织成立与成员构成两方面。村民理事会原则上以自然村或村民小组为基础单元进行组建，这是从地域和建置来考虑。由于大量村民理事会是由原宗族理事会改造而成，其治理范围常以宗亲聚居范围为准。在村落生产生活中，上述地域联结与血缘亲缘联结逐渐统一，加之确权工作的完成，村民理事会的治理单元范围就直观表现为若干自然村。宗族聚落存在单姓村和多姓村两种基本类型，但无论哪一种类型，只要人数规模足够，都可成立理事会。蕉岭县各级党政组织充分调研，在结合村庄生产生活习惯的基础上，以“就近、方便、不零散”为原则，试点协调成立了几个多宗族“合并”的村民理事会，经历一年的试点实踐，才在全县推广。对于群众意愿不强和确实不具备条件的，继续引导和协调，待条件成熟后再行组织成立。在成员条件方面，村民理事会通过治理单元内村民普选或村民代表选举产生，不采用会员制。理事会一般由5或7人组成，较大治理单元可以适当增设人数，但须保证奇数。理事会常设职务包括理事长1人，理事若干人。理事中必须设立会计、监事，成员较多的理事会可设立副理事长1～2人。理事会每届任期3年，届满进行换届选举，理事会成员可连选连任。理事会成员必须拥护中国共产党的领导，贯彻执行党的路线方针政策，遵纪守法，为人公正，在村民中有一定威望。对于有突出治理贡献或较大正面影响力但不常住村庄的乡贤能人，可授予荣誉理事长或理事称号。

4.治理的民主化。对村民理事会治理民主化的引导主要涉及以下几个方面：（1）选举民主化。理事会成员通过治理单元内民众选举产生，正式选举前由行政村村两委牵头成立筹备工作小组，负责确定理事会组织架构、人员构成和理事会成员任职资格，提名候选人。候选人原则上要推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的治理单元内村民，不限于干部与党员身份。提名后要公示，无异议者正式确定为候选人。选举由筹备工作小组主持召开，实行差额选举和无记名投票。理事长可投票决定，也可协商决定。（2）决策商议民主化。凡涉及治理单元范围内成员共同利益的重大事项应以会议形式，由理事会集体讨论决定，要充分发扬民主广泛听取与会者意见。会议表决遵循赞成票超半数原则。会议坚持一事一议、逐项表决。理事会日常会议实行全体会议原则，由理事长主持，原则上每季度召开一次，有60%以上的理事会成员提议时，需召开理事会会议。（3）评议监督民主化。理事会的各项决议及执行情况，要及时向群众公开。对公共财务的管理实行“一事一公开”，接受村民的监督与质询。实行民主评议常态化，每年至少一次邀请村“两委”成员、本村党员、村民代表、外出乡贤等，对理事会的工作和对理事会成员履职情况进行评议，撤换评议不称职的理事。

5.运作的制度化。囿于乡村基层本身的治理能力，短时间内建立全面、系统的理事会制度是不现实的，因此蕉岭县委县政府首先着力于村民理事会选举、商议决策和财务运作制度，这一阶段的制度化已于2015年前完成。其次是根据先行试点工作，重点围绕协商议事、民主评议、村务财务监督进行制度创设和完善，这一系列制度于2016年完成。到此时，蕉岭县各村民理事会已经基本实现了常规运作的制度化，一部分村民理事会还创新了各自的乡规民约和《理事会章程》。从2017年开始，围绕“四个民主”蕉岭县各级党政组织和大部分村民理事会从制度细节入手，进一步优化治理单元范围内村民参与、理事履职的程序和规则。在十九大关于“构建共建共治共享的社会治理格局”的号召下，目前蕉岭县正着力开发和探索可以提高不同治理力量间合作的机制，也在系统地总结传统宗族治理要素对乡村治理现代化的积极经验，并力图将其规则化、制度化。

（三）宗族治理的转型与合作共治

蕉岭县宗族力量承担治理职能是一个渐进的过程，以专职“治理者”的角色出现是以村民理事会的确立为标志。对于全面推开村民理事会培育工作前就已存在的宗族理事会，其转型并非是简单换个名称，而是涉及角色定位、职责界定和组织运作等方面的变革。

从角色定位上讲，虽然在实际运作中依然遵循“家事—族事—村事”的参与动员逻辑，但村民理事会已超越了原有血缘共同体的视野，成为乡村治理中最基本一环。从职责界定上看，理事会的治理单元范围与原有血缘地缘界域有着极高重合性，但这并不意味着其负责对象或者服务对象要以姓氏、血缘来区分。治理职能也不再限于一般的宗族活动，更不仅仅限于祭祖、修葺、扶贫助学等社会活动，村民理事会对于基层政治、经济、社会、文教与卫生事业均有涉及。在组织运作方面，制订并遵守更一般化的选举、运作和财务制度，而非仅依靠民俗与道义约束;理事会成员的产生不再绝对遵循传统宗族治理中“齿德俱隆”的原则，道德依然是重要条件，但年龄辈分不再成为约束;还有民主评议的引进，不再仅依靠血缘和地缘共同体内的监督，对于“外姓人”的监督如村“两委”成员、其他村组的党员、村民代表等也持开放态度。

在转型过程中，以基层党政组织为代表的政权治理力量进行引导是必要的。蕉岭县各级党政组织对此采取了“接地气”的策略。包括张贴生动形象的标语海报进行宣传，走村入户当面交流;通过先行试点、再立模范、逐渐推开的方式渐进推广;关于村民理事会的宣传、推进，蕉岭县各级党政组织主要通过动员宗族长老、乡贤能人、老党员、老干部、老教师等一系列村民认可的权威人士来开展工作。

经历了政权治理力量的引导培育以及宗族治理力量的转型，以村民理事会运作为核心的乡村治理成为了党政组织与宗族共治的合作结晶。在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”各个方面，双方合作共治取得了显著成效，比如蕉岭县S镇63个村民理事会一年中兴办公益事业130多件，包括建成小公园20余个，文化室9个，平整晒谷场10余个，自发硬化道路13公里;又如J村的W理事会发动村民和吸引外地乡贤支持，筹资20余万元打造出一个田园综合体来发展农业观光产业，改善环境的同时也实现了就业创收;还有普通村民的民主意识、治理能力显著提升，F村搁置了一年多的村庄清洁工程，通过两次会议的充分讨论形成决议并迅速开展，村民们出工出资，仅半年就完成了清理水塘和卫生死角、拆除旧房危房、修建公厕及绿化道路等事务。用蕉岭县几位镇村干部的话说“以前一个（行政）村一年能完成两三项公共事业已经不得了，现在（运作）好的村民理事会一个月就能完成一项，（运作）一般的（理事会）一年下来也能完成五六项”“除了一些配套资金，很多项目都不需要政府财政投入”。

三、共治格局下“政—族”合作机理

本文“政—族”中的“政”是指正式的国家政权治理力量及其具体代表，主要包括各级党组织、政府机关、村民委员会，“族”是指宗族治理力量，在本文中主要是指成组织的宗族理事会。“政—族”之表述主要强调二者的关系联结与互动，在本文中特别是指基层的治理互动。

学界关于国家政权治理力量与宗族治理力量间的关系与互动已有诸多研究，从新近成果来看，有关研究明显从“什么样”转轨到了“怎么办”。第一阶段主要集中在20世纪80年代到21世纪初，学界关注宗族对社会治理的影响是“什么样的”、有何表现和结果;此后学界开始探讨在治理场域中宗族与国家政权的关系，进入研究的第二阶段。2015年之后，在辩证认定宗族对社会治理既有积极亦有消极影响的基调下，学界更多开始探讨如何发挥宗族的正面治理功能，国家政权怎样引导宗族来发挥积极作用，以及二者如何形成有效的治理互动，即“怎么办”的问题。张磊认为国家与社会同时在场，通过重构宗族制度权威可以在正式制度权威缺位时进行有益的治理补充[8];张丽从公共性角度探讨了宗族与国家治理合作的可行性[9];王一胜则强调了当代宗族还需要加强现代性的更新[10]，以更好地实现与国家政权的协调。在探讨“怎么办”时，有一个核心命题——政权治理力量与宗族治理力量间的合作如何形成，即合作机理是什么？

任何合作都须关注不同力量（主体、组织）间异质性与同质性相协调的问题。合作不是简单地“1+1”，更不是单纯的“求同”。如果若干治理力量完全同质（这在现实中并不存在），那么在治理中就不存在合作，很可能是竞争和排斥。如果一定要各力量共存，那必然出现治理资源的重叠和浪费。如果若干力量完全异质，那么不仅要耗费巨大成本协调彼此，甚至要研判几方力量是否可以在治理目标上达成一致，如果没有一致的目标、协调的行动，治理实践就无从谈起。所以不同力量间的治理异质性与同质性必须处在合适的度量内“求同存异”，基于各自的优势和一致的目标来共治合作。

可以用图1来展示，不同治理力量的异质性（X轴，异质性弱即可理解为同质性强）与其治理合力（Y轴）间存在的函數关系。（1）不存在绝对同质和绝对异质的治理力量，因此曲线两段无限趋近于X轴即无限趋近于治理合力为零。（2）随着不同力量间异质性的增强，治理合力递增，至顶峰P达到治理合力最优，在此后随异质性增强，治理合力递减。（3）以X轴为参照，P点左侧曲线呈内凹型，P点右侧曲线呈外凸型。即P点两侧变化率非对称。（4）p点为顶峰P在X轴上的投射，距离p点等距的a、b两点，分别对应曲线上的A、B点，同时A、B点在Y轴上的投射分别为m、n点。虽然ap=pb，但是m≠n。对（3）（4）的必要解释是：当若干治理力量异质性较弱时，彼此存在较大程度的职能重叠，呈现出治理角色的排斥，推论到极致就是完全相同的若干治理力量，除其中一个之外，其他皆非必要。当治理力量间存在显著异质性时，就意味着存在各施所长和优势互补的可能，也就更容易出现1+1>2的情况，但需要花费成本（包括人力、物力、财力和时间等）来统一目标和协调行动，异质性越强，协调成本越高。在同等条件下，一个有着更强异质性的治理团队，其治理合力要强于异质性弱的团队。

具体到本文中的宗族治理力量与政权治理力量，一方面，双方在形成基础、权威来源、作用发挥和存在性质等方面有着显著异质性，前者是基于血缘和地缘联结形成的社会力量，以“血缘-道义”的教化权威为主，其存在的初始目的是解决一定血缘亲缘范围内的生产生活问题，后者则是基于权力与制度的强制性构建而成的国家力量，以“合理-合法”的官僚制权威为主，其从诞生的那一刻起就是以高于社会的形态出现，以整个国家与社会的治理为责任。另一方面，在基层治理场域中，双方有着一定的同质性或者说存在显著的协调契机，在实现乡村稳定和谐、增进民众利益等方面，双方容易达成一致。同时对于不同的治理问题，宗族力量与政权力量可以分工处置从而发挥各自优势，这种分工既包括平行的种类分工，也包括先后的程序分工。比如理事会在宣传和动员功能上更具优势，党政组织则在资源布置与再分配方面更具效率;一项公共事业的开展，可由党政组织先行政策引导，再由理事会宣传动员并经由其反馈民众意愿，然后“政—族”双方合议制订最优策略筹措资源、开展工作。如蕉岭村治实践所反映，宗族力量与国家力量可以相互配合，通过权威和治理手段的综合运用来发挥治理合力，实现乡村共治。当然，在形成合力的过程中正像前述蕉岭县党政组织对宗族理事会的引导改造和对村民理事会的培育，要正视不同治理力量间的异质性，并对治理目标、职能定位、权责配置等关键要素进行协调，在一些异质性过于突出的地方还需稳健处理、渐进协调。

四、结论与启示

通过对蕉岭县以村民理事会为核心的乡村治理实践的阐释，基于“国家—社会”范式在基层治理场域中的运用，对当代政权治理力量与宗族治理力量在乡村共治格局下合作的分析可得：第一，政权治理力量与宗族治理力量间的异质性与同质性共存是彼此合作的基础。第二，通过政权治理力量与宗族治理力量的积极互动，将异质性调控在适度范围内，有助于发挥较强的治理合力。第三，“政—族”彼此间异质性的调适，也意味着同质性的整合，特别是在基层治理目标与乡村发展愿景方面。第四，良好的政策、社会氛围与制度化趋势是不同治理力量实现协同共治的外部条件。这种基层乡村共治中的“政—族”合作也呈现出一些总体性特征。一是内生实践与外在建构相结合，各种形式的村民自治是治理的内源性基础，党政组织的引领培育和政策方针的布局指导是外在型推动，内外结合才能形成有效共治。二是党政引领在调控异质性、整合同质性时要把握合作方向，并在互动“瓶颈”阶段优先发挥主观能动性。三是“政—族”合作等多治理力量共治，是一个长期渐进过程，需遵循当地的客观实际与民众意愿。

需要说明的是，蕉岭县的村民理事会运作及其乡村共治实践受其特定社会环境和多重因素的影响，虽然本文尽可能一般化地归纳分析了“政—族”合作机理，但有关机制和经验的推广依然要考虑到案例本身的特殊性。比如个案地区因多丘陵低山，呈现出大散居、小聚居、多中心的村落布局;集体经营权归属于村小组而非行政村;宗族形态保留相对完整，“崇文重礼”的文化气氛浓厚，且对群众日常生产生活具有显著影响等。另外，蕉岭当地宗族治理深受客家文化传统影响，其他宗族地区在借鉴有关经验时也需谨慎。

参考文献：

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