深度贫困地区小学教育脱贫攻坚与教育现代化面临的挑战
2019-10-24李玲余麒麟李璧初
李玲 余麒麟 李璧初
摘要：为充分发挥教育阻断贫困代际传递的作用，办好人民满意的教育，必须精准聚焦、系统破解深度贫困地区教育资源供需矛盾，建立教育资源标准体系和办学条件标准动态调整机制。该研究采用总量人口增长方程，综合使用地方教育事业统计年鉴、全国六普数据和实地调研数据，预测M地区2019-2035年城区、镇区和乡村小学学龄人口分布状态，并结合国家与省级小学教育教师、学校用地面积与建筑面积、经费等标准，测算小学教育脱贫攻坚与教育现代化的资源需求差额。结果显示，其在小学专任教师、学校用地面积与建筑面积上缺口较大，同时存在教育经费对中央、省级财政依赖极重，教育信息化基础设施薄弱等问题。调研发现，该地区高生育率下学龄人口占总人口比重过高，是当地教育呈现需求较大与资源供给不足的矛盾的重要原因。此外，部分学龄人口延迟入学还诱发了高辍学率的问题。基于此，建议全面推进依法治教，落实控辍保学“六长责任制”;探索教师编制单列管理制度，坚持本地化和全科化师资培养;有序推进义务教育学校标准化建设，注重信息化基础设施建设;国家和省级财政兜底保障教育经费。
关键词：小学教育;人口预测：教育资源;脱贫攻坚;教育现代化
中图分类号：G434 文献标识码：A
一、引言
2015年12月，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确赋予教育“阻断贫困代际传递”的使命，并将教育扶贫的实现路径描述为“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”[1]。该文件还提出，确保“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”，彰显了义务教育在脱贫整体工作中的重要性。2016年以来，教育部联合各部委先后印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》和《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》，将“教育脱贫攻坚”的目标、内容和实现路径具体化、操作化，其中精准聚焦“三区三州”等深度贫困地区和建档立卡贫困人口的教育问题，提出“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的目标，强调实现教育基本公共服务全覆盖。
在上述文件中，“发展教育脱贫一批”和“人人有学上”的政策目标分别关涉教育在扶贫中的目标和手段属性，因此，教育脱贫应具有“扶教育之贫”和“依靠教育扶贫”双重内涵[2]。教育基本公共服务滞后是贫困地区最大的短板，而义务教育服务能力不足是短板中的短板[3]。基于此，本研究旨在通过学龄人口预测与资源需求预测，分析国家深度贫困地区教育发展的资源需求问题，提出实现小学教育可持续发展的路径。
2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出在2020年教育发展的基础上，用15年时间总体实现教育现代化以迈入教育强国行列。因此，2020年以前需补足深度贫困地区、民族地区、边疆地区的教育发展短板，为即将到来的教育现代化奠定坚实基础。
M地区为“三区三州”之一，兼为民族地区、艰苦边远地区、集中连片特困地区，受限于山高路险、交通闭塞、生育率高、受教育意识淡薄等现实困境，其社会经济与教育发展严重滞后于国内平均水平。所以，以M地区小学教育为例，能较好地代表国内深度贫困地区的教育发展现状。从该地区教育事业统计数据来看，尽管该地区小学教育规模和质量得到极大提升，但仍存在专任教师总量不足且分布不均，大班额和超大班额比重过大，部分区县师生比不达标;学校用地面积不足，生均用地面积和建筑面积低于所在省相关标准;教育经费投入不足，部分学校仍存在土木结构校舍等教育资源不足问题。
二、M地区脱贫攻坚与教育现代化的资源需求差额预測
预测M地区教育脱贫攻坚与教育现代化的资源需求，核心参数是在校生数，而在校生数预测有赖于学龄人口数预测。基于在校生数预测数据，本研究结合国家、省级相关教育标准从师资配备、办学条件（包括学校用地面积与建筑面积、信息化教育硬件资源）、生均公共财政预算等方面测算该地区小学教育在2020年与2035年关键节点的资源需求差额。
（一）小学教育学龄人口与在校生数预测结果
首先，本研究综合使用地方教育事业统计年鉴、全国六普数据和实地调研数据，运用总量人口增长方程预测M地区2019-2035年小学学龄人口空间分布状态，预测结果如图1所示。
由图1可知，2019-2035年M地区小学学龄人口总数呈下降趋势，其中城区小学学龄人口数稳中有升，镇区逐年上升，乡村逐年下降，2034年镇区学龄人口首次超过乡村学龄人口。
《义务教育法》规定： “凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”。因而，本研究将小学学龄人口界定为6-11岁，并默认小学适龄儿童入学率为100%。M地区近三年数据显示，每年新人学人口中6岁人口占比约为30%，7岁人口占比约为55%，8岁人口占比约为11%，5岁、9岁、10岁等年龄段有少量分布。这表明该地区小学阶段延迟入学学生数较多，同一年级内学生年龄分化明显，若直接以法定入学年龄推断入学人数将产生较大误差。因此，本文以近三年小学入学学生中各年龄段学生数占总入学人数之比为基准，在后续每年入学人口预测中，以多年出生人口分别乘以对应比例并加总f人数计算中小数位均约等为1，下文同），最终数据如图2所示。
从图2可知，2019-2035年M地区小学在校生数总体呈现下降趋势，峰值为2019年595315人，谷值为2035年500322人。从变化趋势来看，城区在校生数总体呈上升趋势，但上升趋势较缓慢;镇区在校生数在2019-2023年持续降低，在2023-2035年持续上升;乡村在校生数总体呈下降趋势。需要指出，当前教育事业在校生数据统计以学生读书所在地为口径，而预测数据根据国家就近入学政策，将出生地视为人学地，因此2019-2022年数据受现实数据与预测数据双重影响，总计、镇区、乡村在校生数变化趋势随之出现波动。
（二）2020年脱贫攻坚与2035年教育现代化资源需求差额测算
近年来，M地区小学教育发展卓有成效，但其未来发展仍受诸多因素的制约。本研究在小学在校生数预测的基础上，结合国家、省级教育政策目标，进一步测算该地区教育发展现状与2020年“义务教育有保障”和2035年“推进义务教育优质均衡”应然目标之间的资源需求差额。
1.专任教师测算
2014年《中央编办教育部财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将城、镇、乡小学三级师生比标准统一化，其中小学教职工与学生比为1：19。2015年教育部出台《中国教育监测与统计评价指标体系》，明确小学生师比计算方法为“小学生师比=小学在校生总数/小学专任教师总数”。本文在专任教师差额预测中，放宽采用1：19的师生比（小学专任教师数比小学在校生数）标准。
经测算，2020年M地区小学专任教师总需求为31004人，其中城区、镇区和乡村分别为2028人、10326人和18650人。由于地方教育部门暂未公布201 8年教育事业统计数据，下文将根据已有资料对教师数进行预测。调研得知，2016年M地区小学专任教师为25615人，近三年共补充中小学教师2802人，忽略现实补充工作的复杂性，按比例将新任教师分配到学段，则2018年M地区小学专任教师约为27483人，与2020年教师总需求相比差额达3521人，差额占比11.36%。
由此可见，M地区小学专任教师数量仍存在刚性差额且差额比例较大。近阶段，M地区教师问题仍以总量不足为主要矛盾，“引得进”“留得住”是教师补充工作的关键用力点。针对其“总量少”“补充难”的问题，所在省份计划通过贫困县义务教育编制保障工程分三期为该地区补充编内教师3000名，以切实保障该地区在教育脱贫进程中的师资需求。
必须指出，尽管上述编制保障工程可基本补足該地区现行师生比标准下的刚性差额，但该地区存在千余所乡村小规模学校（指100人以下规模的村小和教学点）的客观实际又对教师规模提出新的要求。在对另一国家级贫困县的调研中，发现该县现有乡村小规模学校103所，其中教师数和学生数分别为306人、2647人，这些学校师生比约为1：8.65。在这103所小规模学校中，学生数5人以下33所，1人1校7所，且这些学校均需配置足额教师、按100人拨付公用经费等，造成教育资源浪费。因此，可推断即使某些地区教师总量表面满足国家师生比标准，但高师生比的乡村小规模学校在实际上会超额占用教师，导致城区、镇区学校教师缺乏。这种现象标志着传统“师生比”编制测算标准对当前教育实际不适用，需要探索采用师科比、师班比、师校比来核准乡村教师需求。在教师编制不足之外，调研还发现该地区学校教师老龄化严重、年轻教师流动性较大，新增教师多向城区和镇区流动等问题。
根据《中国教育现代化2035》建立以师资配备、生均拨款、教学设施设备等资源要素为核心的标准体系和办学条件标准动态调整机制的要求，该地区应当重视教师资源配置的均衡性问题，即实现教师资源在城乡间、学科间的均衡。M地区多年教育统计数据显示，每年城区、镇区和乡村新增教师数极不平均。如假定教师补充工作以需求总量为标准，新任教师依过往数据中城、镇、乡配比分配，则2020年城区、镇区和乡村教师数分别应为2498人、14499人和14008人，其中乡村教师数与实际需求相差4643人。这种分配方式在短期上会导致城区、镇区、乡村出现严重的师资空间分布失衡，乡村教师短缺且补充困难，侧面印证了国家和部分学者重点关注乡村教师队伍建设的现实合理性;从长期来看，现有分配方式与该地区未来城镇化背景下城区、镇区、乡村对教师资源需求变化趋势相契合，但不符合当前教育布局结构对教师资源的需求现状。
2.学校用地面积与建筑面积测算
根据《N省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》（下文简称《标准》）中以学校规模（班）为条件设立的弹性标准，以及M地区校均14.65班的现实数据，本文将生均用地面积标准定为26.35m2;并依据其中以城乡为变量分别划定的生均建筑面积标准，计算得出城乡生均建筑面积标准分别为6.24 m2和7.19m2。
尽管M地区尚未公布2018年学校用地和建筑面积详细数据，本文只能在2017年数据基础上加以测算，但可预期其在国家教育脱贫大背景下这两项指标的差额将急剧缩减。该地区2017年教育事业统计数据显示，M地区小学用地总面积为7772535.OOm2，生均用地面积为13.42m2，其中城区、镇区和乡村小学用地面积分别为294614.74m2、2279875.03m2和5198045.23m2。经测算，2020年小学用地总需求为15521836.40m2，与统计数据相比差额为7749301.40m2，差额占比49.93%。城区、镇区和乡村小学用地需求分别为1015133.75m2、5169606.50m2和9337096.15m2，差额分别为720519.O1m2、2889731.47m2和4139050.92m2。2035年小学用地总需求为13183484.70m2，城区、镇区、乡村分别为1171415.60m2、5805115.80m2和6206953.30m2，其中城区、镇区相比2020年需求量有所增长。
由上可知，城区学校用地差额占比最高，当前用地面积约为未来用地需求的25%-29%;镇区学校用地差额数量最大;乡村学校用地面积需求伴随未来城镇化率的提高而不断降低。因此，在后续小学用地补充工作中，提高城区生均用地面积最为紧迫;镇区学校用地面积伴随在校生数增长逐步反超乡村，未来需求稳定增长;乡村学校用地需求下滑较快，可预见闲置校舍出现，在资源有限情况下应在达到某种水平后让位于城区、镇区学校建设。
校舍建筑面积方面，统计数据中M地区小学建筑面积为3271019.42m2，其中城区、镇区和乡村小学建筑面积分别为142906.1Om2、1007911.87m2和2120201.45m2，城区、镇区和乡村小学生均建筑面积分别为3.72m2、4.82m12和6.40m2。经测算，2020年M地区小学建筑面积总需求为419 8771.41m2，与统计数据相比差额927751.99m2，差额占比22.10%。城区、镇区和乡村小学建筑面积需求分别为240396.OOm2、1410606.1Om2和2547769.31m2，差额分别为97489.90m2、402694.23m2和427567.86m2。理性审视该地区学校用地面积和校舍建筑面积应然与实然的差距，结合学校不同功能用地需求紧迫程度和地方自然环境、经济条件等因素，建议放宽M地区学校用地面积达标年限，优先于2020年之前补足校舍建筑面积差额。
3.教育经费需求测算
在国际上，教育领域通常用生均教育经费支出指数f即生均教育经费支出占人均GDP的值）作为衡量各国政府教育投入水平的指标[4]。在我国，从教育经费来源看，国家和政府在教育经费供给中承担着主要责任;从教育经费支出看，公共财政预算教育经费支出占教育经费总支出的绝大部分。综合考虑我国教育经费使用结构和深度贫困地区教育事业主要依靠国家财政兜底保障的特殊性，本文选择以生均公共财政预算教育经费支出取代生均教育经费支出，并将其作为M地区未来20年小学教育经费需求的预测指标。
首先，《中国教育经费统计年鉴2017》和《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年我国小学教育生均公共财政预算事业费支出为9686.16元、人均GDP为53980元，计算可知2016年我国小学生均公共财政预算教育经费支出指数为0.179439793。其次，基于中国经济增长前沿课题组和西南大学教育政策研究所关于我国经济和人口潜在增长率的预测结果[5][6]，对我国2019-2035年的人均GDP进行预测，具体如图3所示。假设该指数在未来二十年基本维持平稳，结合我国2019-2035年的人均GDP预测值.得出M地区小学生均公共财政预算教育经费和公共财政预算教育经费总量，具体如右侧表所示。
从教育公平理念出发，本研究假定未来小学生均公共财政预算教育经费在区域、城乡之间逐步统一，得出2020年M地区小学生均公共财政预算教育经费和小学公共财政预算教育经费总额分别为12252.84元和72.18亿元。由于缺乏M地区历年完整经费数据，所以无法计算当前教育经费实然投入与2020年公共财政预算事业费应然需求的具体差额。
此外，相较于全国教育由重视增量向重视提质转变，M地区仍将长期致力于教育资源“增量”成为困扰深度贫困地区教育发展的特殊性问题。从教师队伍建设来看，未来持续扩大教师规模、加强教师培训等将意味着生均公共财政预算教育经费中工资福利、购买培训服务等支出的增加;从小学学校用地面积差额来看，学校建设是一项艰巨且长期的工作，未来生均公共财政预算教育经费中基本建设支出将进一步增加;此外，面对该地区教育发展长期滞后于国内平均发展水平的现实困境，其在图书、计算机、教学仪器等学校硬件设施配备方面比其他地区有更高的经费需求。
调研发现，M地区教育经费严重不足。一方面，地方政府高度重视其教育事业发展，近五年地区教育支出在地方财政支出中占比最低为19.7g%，最高达24.67%，远超2018年国家财政性教育经费支出占全国一般公共预算支出比例的14.5g%。另一方面，地方政府又无力负担教育发展需求，该地区2017年财政性教育经费投入高达124.9亿元，而2018年州教育局支出预算仅为3272.68万元，某国家级贫困县财政自给率仅为4.2%，一系列数据表明此类深度贫困地区教育发展对中央和省级财政存在严重的经费依賴问题。
4.信息化教育硬件资源需求预测
《教育信息化2.0行动计划》指出，“坚持融合创新，推进信息技术与教育教学深度融合，以实现信息技术常态化应用，达成全方位创新”。为充分利用现代信息技术推进教育改革发展，必须为学校教育提供充足的信息化硬件资源。由于计算机台数被涵盖于“班班通多媒体教室”整体条件内，因此本文选取多媒体教室在教室总量中的占比和学校互联网接人率作为信息化教育硬件资源需求的预测指标。
调研数据显示，2018年M地区中小学互联网接人率达74%，班班通多媒体教室建成率为80%。《2019年教育信息化和网络安全工作要点》提出，要全面改善学校网络接人和带宽条件，使中小学宽带接人率达到97%以上、出口带宽达到1OOMbps以上。这一发展目标要求加快数字校园建设与应用。由于M地区中小学教育信息化硬件设施建设水平与国家教育信息化政策目标之间尚有明显差距，加大信息化基础设施建设投入力度成为提升中小学信息化教学水平的重要途径。结合教育部办公厅《 2019年教育信息化和网络安全工作要点》和M地区教育发展需求，实现互联网校校通、多媒体班班通、每校至少一个机房，是满足该地区信息化教育硬件资源需求的底线标準。
三、M地区小学教育可持续发展规划与实现路径
结合前文分析基础，为充分发挥小学教育在国民教育体系中的基础性作用，全面提升M地区教育教学质量，坚持以教育“拔穷根、摘穷帽”，打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战，力求到2035年总体实现教育现代化。本研究建议如下：
（一）全面推进依法治教，落实控辍保学“六长责任制”
全面推进依法治教是加快教育现代化、建设教育强国的迫切要求。教育法治在教育现代化进程中具有引领性、基础性、规范性的作用[7]。小学教育作为九年义务教育的组成部分，是每一个适龄儿童“有权享受”“不得不上”的教育，也是满足人民基本学习需求的教育。虽然近年来M地区小学入学率和巩固率不断提升，但距离“适龄儿童入学率达到100%”的目标仍有明显差距，需全面加强控辍保学治理工作，明确其是义务教育均衡发展和教育脱贫摘帽评估的“一票否决”指标。
调研发现，地方教育部门已经制定了完善的摸底排查、联控联保、行政督促、动态监测的控辍保学“六长责任制”，但在实际工作中却简单将教师认定为控辍保学责任人。同时，部分教师在劝返失学儿童时受到了失学家庭（尤其是主动失学家庭）的强烈抵制，劝返工作极难展开。因此，为切实保障适龄儿童平等接受义务教育，严防学龄儿童流失，应逐级细化“控辍保学”目标任务，健全完善目标管理责任制，以县市长、县市教育局长、乡镇长、校长、村（居）委会主任、学生家长作为控辍保学责任人，多方合力解决辍学问题。
控辍保学工作，可分为历史性工作与预防性工作，也就是“化解存量和严控增量”的问题。化解存量，主要指劝返过往教育工作中遗留的适龄辍学儿童。在这部分工作中，应坚持“一个都不能少”的工作方针，针对辍学群体内部不同特征儿童采取相应措施。其中，6-14岁适龄儿童应就近纳入全日制学校就读入学;15-18周岁学生则重点通过集中编班职业教育进行学业补偿;因残疾、重大疾病等无法正常入学的学生应送教上门，并立即着手兴建特殊学校以满足未来特殊儿童的受教育需求。严控增量，是控辍保学的治本之策，即通过严格落实《义务教育法》相关规定，消解未来可能的辍学问题。区别于国内较为常见的提前入学现象，M地区存在较多的延迟入学现象，且延迟入学是辍学高发的重要诱因。因此，应当严格落实《义务教育法》中学生入学年龄相关规定，确保年满6周岁的学龄人口按时入学并完成义务教育。此外，为提升学校教育对学龄人口所在家庭的吸引力，应当全面落实国家、省市义务教育经费使用政策，并结合藏区现行优惠政策与地方实际，制定义务教育学生补偿性措施。
（二）探索教师编制单列管理制度，坚持本地化和全科化师资培养
相较于全国义务教育阶段师资队伍建设总体由增量走向提质，M地区师资队伍建设具有滞后性，具体表现为短期内教师总量仍无法满足基本教学需求，且新任教师补充困难。在全国事业编制总量“只减不增”背景下，该地区近五年每年新增小学专任教师仅为547名，且新增教师多分布于城区、镇区。调研发现，地区财政自给率过低是新任教师补充困难的直接原因，教师工资主要依赖中央和省级财政按编拨款，地方政府没有足够财力通过聘用编外教师等形式扩大教师规模。因此，教师编制缺乏是造成M地区教师缺乏问题的重要原因。针对紧缩编制政策下教育编制不足的问题，除正在实施的贫困县义务教育编制保障工程外，建议探索教师编制单列管理制[8]，根据地区学龄人口单独核定教师编制，并通过健全制度、保障经费等方式完善相关编制配套政策，满足地区教育发展对师资的需求。
在该地区小学师资“增量”工作中，外地教师由于地域偏远、交通闭塞、经济发展落后等引进难，因此建议加大小学教师本地化培养。一方面，充分利用公费师范生计划，地方政府与地方师范院校通力合作，选拔M地区生源或毕业有志于在M地区工作的生源，自力更生培养合格师范人才;另一方面，在保障编制的基础上，提高教师待遇，增强教师岗位吸引力，缓解师范生不愿回乡任教或任教后又流失的问题。
此外，在教育现代化大背景下，M地区师资队伍建设重心也将由“增量”向“提质”转变。“提质”包含两层含义。一是提高教师个人素质，具体表现为加强师德师风建设、严格新教师准入门槛、通过“国培”“省培”等各类培训项目和部分高等院校对口帮扶，着力提升现有教师专业素养、信息化素养和通识素养等。二是盘活师资队伍的“存量”，具体表现为加强教师资源在城乡间和学科间的均衡配置。调研发现，M地区仍存在大量教学点，部分学科教师严重缺乏，教师跨年级、跨学科授课现象普遍。因此，为保障和提高M地区小学教学质量，培养“一专多能”型全科教师成为必然选择。
（三）有序推进义务教育学校标准化，注重信息化基础设施建设
M地区即将迎来义务教育均衡验收，但各县均存在不同程度的办学条件不达标、项目资金差额较大、工程建设进度缓慢等问题。从相关文件标准和学生数据来看，M地区小学办学条件中校园用地面积严重不足。学校用地面积总量以及学校建筑用地、体育运动场地、集中绿化用地均有不足，且差额比例较大。
针对M地区学校建设问题，应当充分结合地方学校布局规划和相关文件标准，以县为主明确各地建设需求与缺额，并立项建设项目，由省、市进行复核和审批，全面增加建筑、体育与绿化用地面积。由于受制于地方财政自给率过低和高寒山区施工困难，补充学校用地面积工作必然要经历一个较长的过程，因此全面铺开建设项目的同时，应结合实际进行合理抉择。一是向国家、省申请专项资金，弥补地方财政不足;二是市、县可抽调教科局、国土部门、财政部门人员和建筑专家等组建义务教育学校建设项目领导小组，依据各地实际负责设计和审批相关项目，保证义务教育学校建设有序进行。
义务教育学校标准化建设还必须注重信息化建设。教育信息化是学校办学条件的重要组成部分，也是实现教育现代化不可或缺的动力源泉。在M地区义务教育学校标准化建设中，应注重教育信息化基础设施建设，达到互联网校校通、多媒体班班通、每校至少一个机房的最低标准，从而保障信息化教育的硬件资源需求。针对部分互联网接人困难的偏远及海拔较高地域的学校，应采用卫星通信等多种技术手段实现学校互联网全覆盖[9]。
（四）国家和省级财政兜底保障教育经费
2019年1月实施的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了中央与地方在义务教育经费中的分档负担比例，如N省义务教育学生公用经费中央与地方分担比例为8：2。针对地方承担的20%经费投入责任，又强调省级财政需加强统筹均衡能力，加大对本行政区域内困难地区的省级对下转移支付力度，避免基层政府承担过多支出责任。在当前义务教育经费保障制度背景下，实现“不让一个孩子因家庭困难而辍学”的政策目标，体现了国家财政保基本、兜底线、补短板的基本公共服务政策原则。因此，在未来教育现代化进程中，包括M地区在内的深度贫困地区的生均公共财政预算教育经费应由国家、省级财政兜底保障。
同时，面对地方政府受限于本地财政难以自主发展教育的困境，未来需充分引进民间资本进入教育领域[10]，如支持和规范社会力量兴办教育、积极引导社会各方捐资助学等，构建起教育经费多元投入的格局。
此外，在地方教育经费紧缺前提下，应当优化教育经费使用结构，强化事前评审评估、事中监控防控、事后公开公示的教育经费使用程序，强调“花钱必问效、无效必问责”的教育经费使用理念，以切實提高教育经费使用效率。
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