日本经济转型期财政政策经验教训及启示

陈俊

摘 要：20世纪90年代以来，日本政府采取了一系列积极的财政政策，以应对经济泡沫破灭对经济的影响，其财政政策也经历了扩张、收缩、扩张几个阶段的变化。总体来看，日本财政政策受其政府内阁变更频繁影响，财政政策在扩张和追求财政收支平衡之间摇摆，但总体上也呈现出社保支出刚性增加、基础设施建设投入减少、侧重支持小微企业以保持经济发展的活力等特点，为我国在经济新常态下的财政政策提供了有益的启示。

关键词：财政政策;经济增长;支出结构

中图分类号：F811.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）24-0074-04

一、20世纪90年代以来日本的财政政策

20世纪90年代以来，随着日本经济泡沫的破灭，日本政府主要采取了相对积极的财政政策以应对泡沫破灭对经济带来的冲击。这一时期，虽然经济增长明显放缓，甚至有些年度处于停滞甚至负增长的状态，但是日本财政支出总规模持续增长。1990年的日本财政总支出为69.27万亿日元，2018年增长到了97.71万亿日元，财政支出占GDP的规模也从15.64%上升到17.65%。日本政府内阁经历了从海部俊树到安倍晋三的22任首相，财政政策也经历了几番调整，主要可以划分为以下四个阶段（见下图）。

第一阶段，20世纪90年代，为应对经济泡沫破灭，日本基本上采取了扩张性的财政政策，以破解經济下行的难题。这一时期，日本财政支出规模保持着较高水平增长，财政总支出规模从69万亿日元增长到了89万亿日元。在这一阶段，日本政府推出了5次的紧急经济对策，4次综合经济对策等，累计投入资金超过120万亿日元;以扭转经济快速下滑的局面。日本政府所采取的积极财政政策主要有增加公共工程投资，促进电力、通讯、交通等民间设备投资;支持中小企业发展、促进住房投资等。其间，由于政府债务增长过快，1996—1997年桥本龙太郎内阁短暂实施紧缩政策，把消费税的税率从3%提高到5%;但是1997年发生的亚洲金融危机，使得日本政府在1999年推出了20世纪90年代最大规模经济刺激政策，高达18万亿日元。

第二阶段，2001—2006年，紧缩性财政政策。随着日本财政赤字问题日渐突出，财政赤字和国债余额大幅增加;如果政府发债额度持续增加，日本财政将走向崩溃;而且财政赤字问题逐渐被公众所关注。在此背景下，2001年4月上台的小泉内阁推出结构性改革政策，实现紧缩性的财政政策。小泉内阁改革措施有：一是改革财政结构，确立新财政目标，争取在2010年实现财政平衡;二是严格控制预算支出规模增长，大幅削减公共事业支出，确保2006年财政支出与GDP比重不能超过2002年;三是压缩国债发行量，2002年起国债发行规模控制在30万亿日元;四是积极培育新的经济增长点。

第三阶段，2007—2012年，重启扩张财政政策。2007年美国爆发次贷危机，随着全球金融危机的不断蔓延和深化发展，对以外向型经济为主的日本经济带来重大冲击。其间，福田康夫、麻生太郎、鸠山由纪夫、菅直人内阁政府接连出台了实现安心紧急综合对策、生活对策、经济危机对策、实现新成长战略三步走对策、应对通货紧缩的紧急综合经济对策等经济刺激政策，累计刺激规模高达近200万亿日元，其中2009年的麻生太郎、鸠山由纪夫内阁的经济刺激规模更是高达56.8万亿日元，创历史新高。这期间，政策重点主要包括：一是为民生和就业提供支持，为学龄前儿童提供补助，向接受职业培训人员支付生活费等;二是支持中小企业发展，以财政资金增资政策性金融机构，为企业提供信贷支持，加大对中小企业研究开发的减税力度;三是支持低碳产业发展，推广普及太阳能发电等，支持地方公共事业发展，提高地方经济发展活力，振兴地方经济等。

第四阶段，2012年以来，安倍经济学，实施更灵活的扩张性财政政策。2012年，安倍晋三再次上台，安倍内阁推出了包括量化宽松货币政策、灵活机动的财政政策和促进民间投资的“旧三支箭”经济政策以促进经济增长，2015年安倍内阁再度推出了以发展经济、支持育儿和完善社会保障为主要内容的“新三支箭”经济政策。安倍作为日本20世纪90年代以来在位时间最长的一位首相，其经济政策持续性更长，实施的财政政策也更加灵活。主要包括：一是推动财政重建，控制预算赤字水平，着力减少国债发行;上调消费税以充实财政收入，在2014年4月将消费税税率从5%提高到了8%。二是调整财政支出结构，适当扩大财政支出以刺激经济增长。例如，在2016年推出日本历史上规模第三大的经济刺激计划，投入资金达28万亿日元。

二、20世纪90年代以来日本财政政策的主要特点

综合以上分析，20世纪90年代以来，日本财政政策经历了几番波动，有为了刺激经济增长而实施的扩张性财政政策，也有为了控制财政赤字，抑制负债规模高速增长问题实施的促进财政平衡政策。总体来看，日本财政政策主要有以下几方面的特点。

一是社会保障支出呈刚性增长。由于日本政府一直推行的以及高福利为特征的养老保险制度，尽管日本政府也曾经推出紧缩性的财政政策，但是日本人口老化程度的加快，推动着日本社会保障支出的刚性增长。20世纪90年代，日本65岁以上的人口占比为12%，随着老龄人口快速增加，2018年日本65岁以上的人口占比高达27.9%，接近日本人口的1/3。日本老年人口的快速增加导致社会保障费支出不断扩大。1990年日本社会保障支出金额为11.48万亿日元，2018年则上升到了32.97万亿日元，上涨了近两倍，社会保障支出占财政支出的比重也最高。

二是公共基础设施建设投资趋于减少。重视基础设施建设投资是日本政府推动经济增长的常用手段。20世纪60年代至80年代初期，日本公共工程支出占财政支出比重一直在15%以上，个别年度甚至高达20%以上。20世纪90年代以来，在经济泡沫破灭背景下，日本政府也寄希望于基础设施建设带动经济增长，1993年公共工程开支达到了创记录的新高，13.7万亿日元，但公共开支过大对经济拉动并没有持续性，反而推高了政府债务水平。并且随着日本基础设施趋于完善，经济泡沫破灭，日本部分基础设施建设投资存在“为投资而投资”的低效率现象，加上财政支出压力加大，公共工程开支占比呈献明显下降趋势。2008—2014年日本公共工程开支甚至降至1%以下。

三是重视对支持小微企业的扶持以增强经济发展活力。日本有着数量庞大的中小企业，作为经济的中坚力量，长期积累了大量的技术，雇佣了日本就业人口的一半，是日本经济转型发展的希望。日本1998年颁布的《新事业创出促进法》实施“以补贴形式援助中小企业在新技术、新商品、新服务、经营革新等方面进行创新研究及成果产业化”的中小企业创新研究制度”。日本政府支持中小企业发展政策措施，主要体现在：为中小企业融资提供贴息等支持，以降低中小企业融资成本，通过加大科学研究和技术创新的支持等，以提高中小企业的市场竞争力。例如，日本2005—2012年间，实施了《人才投资促进税制》，将国家资金和企业培训有效结合，对企业培训实行税收优惠。21世纪初期，小泉内阁推出的经济改革计划，推动国有法人民营化，在医疗、护理、教育等领域引入竞争;对研发和投资费用列为减税对象。在日本财政支出中，有一个项目专门提升中小企业的方面开支，虽然在财政开支中占比不高，但是发挥了较为重要的作用。该项开支，1965年以来占比一般只有0.5%左右，高的个别年份，如2011年占财政开支的比例达到了2.8%。

四是以降低民众税负促进消费增长。居民消费作为经济增长的内生动力，在房地产泡沫后，随着公共投资对经济增长拉动作用日渐减弱，日本政府也屢次采取降税的方式，以促进消费的增长，并发挥了一定的作用。例如，日本政府1994年针对个人所得税实施了金额为4.5万亿日元的一次性“特别减税”政策;1995年又推动税收改革，降低所得税税率和提高免征额，实施了3.5万亿日元的永久减税和2万亿日元“特别减税”政策。但是，为了解决政府公共财政负担日趋加重的问题，日本在1997年实施的税制改革法案，消费税由3%提高到5%，对居民的消费造成了挤压，直接导致1997年、1998年私人消费对经济增长贡献的下滑，并且1998年下滑到为-0.3%，①1997年GDP增长率由1996年的5%大幅下滑到1.6%，1998年GDP为负增长。

三、日本转型期财政政策对我国的启示

通过对日本在经济转型期财政政策调整轨迹以及特点总结分析，可以为我国在经济新常态下财政政策制定提供一定的借鉴和启示。

一是要保持政府财政政策的连续性和稳定性。日本在20世纪90年代以来，政局极为不稳定，执政内阁持续更替，使得日本政府经济政策也经常出现摇摆，这也被普遍认为是日本财政政策发挥作用欠佳的主要原因。因此，在经济转型调整时期，特别是经济步入下行轨道的过程中，只有稳定持续的财政政策，才能最大限度地对社会各类经济主体特别是民营企业、民众形成稳定的预期，以促进私人部门的消费和投资。

二是要重点关注人口老化趋势对我国未来财政开支的挑战。虽然我国老龄化问题比日本晚约三十年出现，但是我国目前已经出现了老龄化的问题，并且老龄化演变速度之快、规模之大将远超日本。我国对老龄化问题，对社会保障和财政支出带来的社会经济发展冲击以及财政负担的挑战要有充分的准备。因此，既要加大财政对促进生育、婴幼儿托管、义务教育阶段的投入力度，促进生育率的提高，缓解人口老化问题的程度，又要尽快对养老金收缴、支取、公平分配和退休年限延迟等问题做科学政策统筹规划，以减缓养老金支付等社会保障对未来财政开支的沉重压力。

三是要注重发挥财政支持产业转型升级的作用。当前，中国经济增长逐渐由投资拉动转变为创新驱动的发展模式，技术和体制创新逐步成为我国未来经济可持续发展的决定性因素。未来，我国财政对经济转型升级着力点应侧重在两方面：一方面，要加大对制造业企业的技术研发和专利申请的减税力度，推动制造业企业转型升级，以发挥制造业对社会财富创作的支撑作用;另一方面，重点加大对中小企业发展的扶持力度，如加大对中小企业的普惠性减税力度，对中小企业在人力资源培训与吸收就业方面给予补贴，给中小企业融资贴息等，以发挥中小企业对社会就业大量吸收和社会稳定作用。

四是要优化政府支出结构，提高财政支出效率。当前经济进入新常态，经济增长有所放缓，加上减税降费政策陆续推出，总体财政收入增长放慢，财政支出压力增大。因此，应优化政府支出结构，提高财政运行效率，把钱花在刀刃上。一方面，要优化财政在基础设施投资投入，降低地方政府为追求短期GDP增长而盲目扩大地方基础设施投资的冲动，将更多财政资金投资于有利于促进跨区域经济互联互通和不同地区公共基础设施均等化方面。另一方面，要加大对促进区域经济公平、污染防治和民生保障的财政投入，以促进跨区域经济协调发展。

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