对加强德宏州回流边民管理的思考

摘 要：回流边民是德宏州特殊历史时期的特殊产物。改革开放以来，德宏州经济社会取得了巨大成就，成为边民回流的主要诱因。特别是2010年以来，德宏州以瑞丽国家重点开发开放试验区建设为契机，加快实施沿边开发开放战略，综合实力不断提升，经济发展、社会稳定、民族团结的国内环境与战乱不断、族群不和、经济落后的缅北环境形成鲜明对比，更加剧了边民回流的趋势。回流边民的存在衍生出很多社会问题，已成为德宏州边境一线社会治理的难题，加强管理和有效治理尤为紧迫和必要。

关键词：德宏州;回流边民;管理;思考

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）24-0150-03

德宏州地处中缅边境，与缅甸山水相连，全州国境线长503.8公里，共23个乡镇有国境线与缅甸接壤。全州有9条公路、64条通道和众多的江川河流通往缅甸，有多个少数民族跨境而居。两国边民历史上一直保持友好往来，边民通婚现象普通存在。历史上由于战争、饥荒、自然灾害、政治运动等各种原因，德宏州境内有大量边民或为谋生或为避祸，持续不断地外流到缅甸特别是缅北一带。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，随着国内政局的稳定、经济的发展、民生的改善，尤其是普通民众生活水平的提高，越来越多的边民开始回流国内定居。这些人原本是中国居民，由于出去时间较长，长期生活在缅甸，有的甚至是“缅二代”“缅三代”，早已错过了国内分田、落户的时间。回国后基本成了“无土地”“无户口”“无住房”的特殊群体，随着时间的推移，衍生出很多社会问题，已成为德宏州边境一线社会治理的一大难题。

一、德宏州边民回流的基本情况

德宏州边民外流粗略地可分三个时期：第一个时期是新中国成立之前，由于常年战乱、时局动荡，大量边民外逃缅甸。第二个时期是1958年至20世纪70年代末，受“左”的思想干扰，党的民族政策受到破坏，全州经济社会发展滞后，人民生活受到影响，连最富裕的坝区傣族群众都要靠救济粮度日，这一时期是边境群众大批外流的高峰期。第三个时期是改革开放初期，也有一部分经商或务工的边民流向缅甸。

边民大量回流主要是基于经济和政治原因，其中经济原因为主、政治原因为次。从经济原因看：第一，改革开放尤其是实施沿边开发开放以来，德宏州的综合经济实力实现了历史性跨越，全州生产总值从2008年不足100亿元到2018年381亿元，农村常住居民人均可支配收入从2008年的2 439元跃升到2018年的10 325元。特别是进入新世纪，随着国家加大对三农的投入，各种惠农政策、惠民工程让外流边民羡慕不已，成为生活贫困边民回流国内的最大诱因。第二，近年来随着国内劳动力成本的上升，德宏州很多村寨的年轻人都选择外出打工或到交通沿线做小生意，村子里大多留守的是老人、妇女和小孩，农忙季节田地无人耕种，劳动力极度短缺。很多边民回流到原来居住或者有亲戚朋友的寨子中，填补了劳动力短缺的空白。从政治原因看，中方一侧政局稳定、社会和谐、边境安宁，缅方一侧特别是缅北则社会治安混乱、民族冲突不断、战事时断时续，这也是近年边民大量回流的主因。

德宏州边境一线各族群众之所以能够便捷地流出流入，原因有两方面：第一，德宏边境线漫长，出入缅甸的口岸、通道、渡口众多。第二，全州有20多个乡镇地处边境一线，五个世居少数民族跨境而居，两国边民同宗同源、相互通婚，同饮一江水、同烧一山柴，走亲访友极为平常。特别是跨境婚姻的存在更增加了该问题的复杂性。据调查，嫁入德宏州的缅甸新娘很多其祖辈也是中国人，通过婚嫁的形式回流国内，对她们和后代进行身份认定更加困难。

这些回流边民几乎涉及到德宏州五县（市）所有乡镇、所有民族，基本上都是中国的原住居民。从分布看，大部分居住在乡镇，具有“大杂居”“小聚居”的特点，有的每个村子就几户。从构成看则较为复杂，有的已取得户籍，办理了中国身份证，有的则是“黑人黑户”;有的是出生在中国，到缅甸几年后又回来，有的是出生在缅甸，跟随家人回来;还有的是出生在缅甸后又嫁过来的;甚至不排除并非中国原住民而冒充过来的。从来源看，主要来自与中方毗邻的南坎、木姐、九谷、勐光、勐养、勐密、勐古、贵概等缅北边境一线。

二、德宏州回流边民面临的现实问题

1.不能落户和没有土地。据调查，不能落户主要有三个原因：第一，20世纪80年代末到90年代初回国的边民，只要愿意上交“三提五统”，所在村民小组、村委会和乡镇能够提供相关证明，当地派出所进行实地调查，确认本人是本村原住民的，基本上都可以落户。但由于手续办理程序繁杂，耗时费力，很多回流边民都不愿意主动办理。加之当时大家都没有意识到户口和身份证在今天就业、就学、就医及社会交往等方面的重要性，很多回流边民没有及时办理落户手续，时间截止、政策收紧后再想落户已很困难。第二，20世纪90年代中期以后回国的，办理落户时政策已不允许，就一直拖到了现在。第三，根据我国的户籍管理规定，居民离开本地两年后没有任何消息的就视为失踪人口，四年没有消息的就必须销户。很多边民到了缅甸两三年，待不下去又返回国内，回国后没有及时到当地派出所申请重新落户，过了规定时间段就成了“黑人黑户”。没有土地的原因是回来后错过了分田地的时间，多数村寨已无田地可分，目前多數回流边民基本是借种亲戚或租种别人的土地。

2.由于没有户口和身份证，衍生出一系列民生问题。第一，孩子上学难。九年义务教育还勉强可以，到了高中就上不了。盈江县太平镇大寨村委会河头村民小组一回流边民子女，中考成绩600多分，但因没有户口上不了高中，只能缀学回家。第二，就医难。没有户口，回流边民享受不了新农合政策，生大病没有医疗救助，因病返贫问题突出。第三，养老难。没有户口，回流边民享受不到新农保政策，老弱病残者没有农村低保，老有所养成为奢望。第四，流动难。外出打工、经商、旅行、住宿、存款等，因没有身份证而处处受限。第五，结婚难。由于没有户口，男的难以找到有户口的妻子，女的难以嫁给有户口的丈夫，只能在回流边民内部自我循环。第六，“说话难”。回流边民因不属于中国公民，虽然生活在中国境内，但没有选举权和被选举权，在村寨里说话没有听，根本没有自已的话语权，在保障自身合法权益上无法发声。此外，户口问题不仅影响到当代人，还影响子孙后代。其导致的蝴蝶效应，久而久之将会无限放大。由于在缅甸也未能取得缅方的合法证件即“马帮丁”（办理一个“马帮丁”成本高昂，一般人基本难以承受），回国后成为既非华侨又非华人华裔的特殊群体。国民待遇的缺失逐步弱化了他们的公民意识和国家意识，经济贫困、前途暗淡使其对生活充满绝望，对社会心生怨恨，各种社会问题就会随之出现。

三、回流边民对德宏社会治理的影响

1.住房搭建混乱，土地纠纷增多。边民回流，对所在村寨的村容村貌形成压力。由于没有宅基地，回流边民有的住在亲戚家，有的租点菜地盖上简易房。当前，德宏州正在实施脱贫攻坚工程，很多乡村需要重新规划、重新建设;很多农民需要搬迁、进行移民。回流边民由于没有户口，享受不到国家的危房改造补助、移民搬迁补助等各种惠农政策，只能原地不动，严重影响了政府对乡村建设的统一规划。部分回流边民回到出生村寨出现与村民争认祖宗田地的现象，轻则纠纷不断，重则反目成仇。

2.宗教信仰不同，影响村民关系。回流边民长期居住在缅甸，受境外思想文化、风俗习惯的影响，适应了缅甸崇尚宗教的生活习惯，有的在境外已成为信教人员，有的是娶了信教的缅甸新娘而成为信教人员（信教与否，甚至成为娶缅甸新娘的一个条件）。回国后与当地居民宗教信仰不同、文化背景不同、生活习俗不同，甚至饮食习惯也不同。有的不接受政府宣传教育、形成团团伙伙，有的与原来村寨不团结，要求分田分山，有的不经相关部门批准私设教堂。部分信教人员往往抱团取暖，拉帮结伙，在与村民交往过程中难免出现矛盾，影响到村民之间的和谐相处，成为影响德宏州边境安宁、民族团结、社会和谐的一大隐患。

3.生育率普遍偏高，管理存在盲点。没有户口的回流边民，文化水平较低，计划生育意识淡薄。在就医、养老没有保障的情况下，养儿防老的观念更加突出，早生、超生、多生、抢生情况较多。因为没有中国户籍，各乡镇计生部门无法对其进行有效的管理与监督。2017年5月，云南省人民政府办公厅印发了《关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，德宏州按照国家相关户籍管理规定，已最大限度地放宽落户条件，如《德宏州常住人口登记管理工作规范》第27条就规定，“出国（境）人员在国（境）外所生具有中国国籍的子女，可以向父亲或者母亲户口所在地公安派出所申报出生登记。”但很多通婚边民不了解这些规定，要么计划外生育，要么无能力缴纳社会抚养费，导致所生子女落不了户。

4.传染性疾病和艾滋病防治困难。德宏州境外一线是传染病、艾滋病高发区和毒品生产基地，回流边民的“黑人黑户”身份，使相关部门掌握、追踪、管理、检测和防治传染性疾病、艾滋病的难度极大，存在漏管失控的风险。特别是嫁入德宏州的缅甸籍妇女，很多都没有达到中国的法定结婚年龄，婚前也没有进行身体检查，卫生部门根本不知道这些人是不是传染性疾病和艾滋病携带者，加上她们在边境一线随意出入，给相关部门增加了工作上的困难。

5.跨境婚姻突出，通婚后遗留问题多。没有户口的回流边民难于同本地人通婚，许多都娶了缅甸新娘，仅瑞丽娶缅甸新娘的就4 000多对。这些缅籍妇女既无户口，又无暂住证，是典型的“三非”人员。由于多数没有达到结婚年龄，早育、早生、抢生等违法生育现象普遍存在。生儿育女后，使家庭人员的身份更加复杂，形成了人数上的叠加，产生很多遗留问题。

四、加强对回流边民管理的建议

回流边民可谓特殊人群中的“特殊人群”，政府面临的最大问题是为其改善民生、保障民权。无论是体现社会主义本质的客观要求，还是维护国家形象的现实需要，都应该把回流边民反映最强烈的户口问题提上议事日程。但户口问题敏感复杂，可谓牵一发而动全身。解决这个问题，既要积极主动，又要稳妥慎重。必须先“分类”，后“排队”。“分类”的目的是搞清底数，因人施策;“排队”的目的是分清轻重缓急。严格按照云南省人民政府办公厅2017年5月印发的《关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，逐步解決不同性质的具体问题。

1.组织专门力量，对全州各县市的回流边民情况做详细调查。回流边民目前最突出的问题就是底数不清，口径不一，对象不准。大数据时代，数据的准确收集是出台精准政策的基础。建议组织专门力量，对德宏州回流边民的底数做一次全面调查，做到“六个调查清楚”：第一，调查清楚回流边民的总人数，涉及到哪些乡镇、村委会、村民小组。第二，调查清楚哪些是已经落户的，哪些是符合落户条件可以落而没有落的，哪些是按现行户籍管理规定不能落户的。第三，调查清楚哪些属于中国原住民，哪些是跨境婚姻产生的。第四，调查清楚哪些是非中国原住民，借回流之名行非法活动之实的。第五，调查清楚哪些是有耕地、林地、宅基地的，并搞清寨子分的有多少、亲戚借给的有多少、回流边民自已租种租住的有多少、出钱买的又有多少。第六，调查清楚哪些是有宗教信仰或宗教背景的，哪些是经常往返中缅边境，居无定所的。

2.建档立卡，甄别认定每户边民的具体情况。要像抓脱贫攻坚一样，为回流边民建档立卡，以户为单位，对每一户的人数、性别、民族、年龄、耕地面积、林地面积、住房状况、就业状况、生产生活情况等都要做详细登记。乡镇、村组干部要熟悉每一户的实际情况和面临的具体困难。对已回流和继续回流的，要做好台账;对往返两国边境的，要加强管控，跟踪管理。相关部门要研究哪些问题是共性的，哪些问题是个别的，哪些问题是敏感的，尽可能地解决存量和控制增量。

3.指定牵头单位，与职能部门共同提出解决方案。指定一个牵头单位，组织公安、检验检疫、卫计、劳动保障、民政、农业、教育、国安、外事、侨办等部门，从法律、血缘、文化上对其身份进行认定，提出地方层面能够做得到的解决方案。要利用好德宏傣族景颇族自治州的自治权，探索符合边境实际的户籍管理制度，为国家层面解决此类问题提供经验借鉴。

4.加强与缅甸的合作，共同解决边民回流问题。中缅两国一直以来就存在千丝万缕的联系，明代以来就开始有中国人外流到缅甸，近年来也有少部分缅甸人流入中国。回流边民既有历史因素，又有现实因素;既要解决存量，又要管控增量。对其进行身份认定，使之在中缅两国都有合法身份，事关中缅两国共同利益，相信两国政府都有解决好该问题的意愿。这些人的身份问题不解决，游走于两国边境一线，对两国而言都弊大于利，中缅两国都应担当起该担当的历史责任。对中国来说，只有加强与缅甸的合作，共同谋划、共同施策，密切配合、相向而行，才可能将这一棘手问题解决好。

5.形成高质量的研究报告，为国家提供决策参考。德宏州委州政府可把边民回流作为重大研究课题，并分解成若干子课题，委托国家和省上的智库机构，依托德宏州中缅关系研究所、德宏州委党校、德宏州高等师范专科学校、德宏职业学院等科研院所，组织知名专家学者开展跟踪研究、共同攻关，定期形成高质量的研究报告。课题研究要坚持问题导向，透过现象看本质，深入研究哪些是回流边民急需解决的问题;哪些是地方层面目前能够解决的问题;哪些是条件具备但一时还解决不了的问题;哪些是条件不具备需要国家层面解决的问题。做到对症下药、有的放矢，一把钥匙开一把锁，提出不同的解决方案，为中央、省委做决策时提供参考或备选答案。

6.社会各界行动起来，共同关心、服务这一特殊群体。回流边民既是特殊群体更是弱势群体，他们所面临的问题是长期积累下来的，需要时间逐步解决，既不能认为解决了户籍问题，其他问题就迎刃而解，也不能认为只有相关职能部门才有责任做好此项工作。面对绝望的老人、失望的父母和无助的孩童，社会各界都应为回流边民提供力所能及的帮助。只有这样，习近平总书记提出的共享发展理念才能落地生根，回流边民才能同其他社会成员一样共享改革发展成果，增进他们对祖国的认同感和归属感。

总之，回流边民的存在是一个客观事实，各级各部门都要高度重视起来，有直面问题的勇气。要看到这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，回流边民问题如果处理不好、处理不当，不仅是个社会问题，更是一个政治问题，甚至会演化为国际问题。因此，不论从任何角度进行审视，都是到该拿出切实可行的具体措施的时候了。

参考文献：

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