加拿大移民顾问管理制度研究

丛丹日 马勇

摘 要：经过近20年的发展，加拿大已建立起了较为完备的移民顾问管理制度。其通过相关法律规范和监管机构内部规则构建起的以自我监管为主体的管理模式，对我国国际移民服务管理的法治化、社会化建设具有重要的借鉴意义。我国应以科学论证为支撑，将移民服务管理纳入移民法律体系，建立政府监管与行业自律相结合的移民服务管理制度，并以长效评估机制保证制度的不断完善。

关键词：加拿大 移民顾问 移民服务 管理制度

党的十九大报告中提出了“聚天下英才而用之，加快建设人才强国”这一战略部署，体现了我国当前引进海外人才的迫切需求与重大决心。把海外的“真人才”引进来并使其愿意留下来，将成为我国移民管理部门在新时代的重要任务。为实现这一目标，我国需及时完善相关的法律规范、配套制度和社会服务。加拿大作为当前最具吸引力的移民目的地之一，具有完备的移民法律体系与全面的移民社会服务保障制度，其相关做法对我国具有较大的参考意义。本文以加拿大移民顾问管理制度为切入点，探索法治化、社会化的移民服务管理体系，旨在为我国国际移民服务行业的建设与规范提供有效借鉴，推动海外人才引进战略的发展。

     一、加拿大移民顾问管理制度的形成

从20世纪80年代开始，加拿大开始对移民顾问的作用及其监管必要性问题展开广泛讨论。人们开始逐渐认识到不道德、不专业的顾问行为将对加拿大的海外声誉、国家安全、经济发展，以及移民申请者的合法权益造成损害。1995年，加拿大下议院公民与移民问题常设委员会就移民顾问的管理问题提交了一份名为《移民顾问：是时候采取行动了》的报告，其在报告中提出了当时移民顾问行业存在的问题，主要包括缺乏行业标准、缺乏消费者保护结构体系和移民申请者易受侵害等，并论证了对该行业进行规范的必要性。

2002年10月，時任加拿大公民与移民部部长Denis Coderre决定组成咨询委员会对移民顾问监管体系的建立进行研究，委员会于2003年5月向公民与移民部部长提交了《移民顾问监管问题咨询委员会报告》。该报告论述了移民顾问管理的法律体系，对当时英国、澳大利亚和中国的监管模式进行了比较研究，提出了加拿大可能采取的监管模式。其推荐了通过设立独立于政府的非股本公司作为自我监管机构（self-regulatory body）对移民顾问进行管理的方案，并且初步构建了监管框架。

2003年10月，加拿大移民顾问协会（CSIC）成立，这是由加拿大联邦政府注册的、独立的非盈利机构，负责对提供有偿移民咨询的人员进行管理。同年12月，加拿大政府与CSIC签订了资助协议，并通过将加拿大公民与移民部移民顾问秘书处作为CSIC董事会成员的方式对CSIC的成立与发展进行监督。2004年4月，加拿大联邦政府修订了加拿大《移民与难民保护条例》，通过立法确定了有权提供有偿移民代理、咨询与建议的人员范围，将加拿大移民顾问协会确定为指定监管机构。

从2005年起，CSIC在其运行中开始出现问题。2008年加拿大下议院公民与难民问题常设委员会发布了一项名为《规范移民顾问》的研究报告，该报告指出CSIC在会费、资格考试、透明度、董事会成员薪酬等方面存在诸多问题，称其未能履行“确保移民顾问提供专业、道德的咨询、代理和建议以保护公共利益”的职责。此后，加拿大公民与移民部认可了该报告中提出的问题，并于2010年启动了新的移民顾问指定监管机构的公开选拔程序。

2010年12月，遴选委员会推荐加拿大移民顾问监管委员会（ICCRC）作为指定监管机构。2011年，通过C-35法案对《移民和难民保护法》进行了修订，加拿大正式确立了移民顾问的监管制度。此后，时任加拿大公民与移民部部长依据《移民和难民保护法》授予的权力，指定ICCRC为移民顾问的监管机构。

     二、加拿大移民顾问管理制度的主要内容

（一）加拿大移民顾问管理制度的主要依据

1.法律规范。2011年，加拿大通过了C-35法案，形成了由《移民与难民保护法》《移民与难民保护条例》和《公民法》构成的移民顾问管理基本法律体系。主要规定了下列规则：

一是代理与咨询服务的范围界定。《移民与难民保护法》第91条第（1）款采取了对一般禁止解除的方式对移民代理与咨询服务的范围进行了界定，即在依据《移民与难民保护法》提交移民意向书、进行诉讼或提交申请的有关事项的范围内为他人提供有偿的代理、建议与咨询服务，此项规定将申请提出或诉讼提起之前的全过程包括在内。具体而言，主要包括以下内容：提供与移民或公民身份有关的建议、协助制定最佳的移民计划、填写并提交移民或公民身份申请、代理申请人与加拿大政府进行沟通，以及在移民或公民身份申请听证会中代理申请人。

二是有权提供有偿代理或咨询服务的人员范围。《移民与难民保护法》第91条第（2）款规定了有权提供代理或咨询服务的人员范围，包括有良好信誉的省级法律协会、魁北克公证人协会和指定监管机构的成员，以及在有良好信誉的省级法律协会或魁北克公证人协会成员监督下从业的学习法律的学生，和经女王陛下以加拿大名义授权其依据《移民与难民保护法》提供代理或咨询服务的实体及代其行事的个人。

三是监管机构的指定与撤销。《移民与难民保护法》第91条第（5）款授权加拿大移民、难民及公民部部长通过法规指定一个监管机构，其信用良好的成员有权提供移民代理与咨询服务。同时，第（5.1）款还授予部长依照该款撤销指定监管机构资格的权力。该监管机构由部长设立、向部长负责，并应及时向部长报告其运营情况。

四是信息披露。一是《移民与难民保护法》第150.1条第（1）款第（c）项授权加拿大移民、难民及公民部部长通过法规制定相关规则，要求个人或单位向移民代理的监管机构和联邦调查机构披露与代理人员执业行为有关的信息。二是《移民与难民保护条例》第13.2条第（1）款要求指定监管机构必须在每个财政年度向部长提供最新的年度报告、财务报表以及成员大会会议记录等20项信息和文件，以及在部长认为其不能对其成员进行有效监管时提供部长所要求的文件与信息。三是《移民与难民保护条例》第10条第（2）款规定，移民申请人必须在其提交的申请书中披露其移民代理的使用情况及移民代理的基本信息。

五是犯罪与刑罚。加拿大《移民与难民保护法》将违反该法第91条第（1）款的非法代理行为均列为了犯罪行为，并在第91条第（9）款中规定了相应的刑罚。其中，若经公诉程序定罪，处10万加元以下罚金或处2年以下监禁，或并处。若经简易程序定罪，则处2万加元以下罚款或6个月以下监禁，或并处。

2.监管机构内部规则。除了法律规范外，加拿大还通过各监管机构的内部规则对从事移民代理与咨询服务的从业人员进行管理。监管机构的内部管理体制，投诉处理与纪律程序，从业人员的资质获取与撤销、继续教育课程要求、行为准则，以及从业人员的合规性审计等具体机制均由监管机构内部规则进行规定。其具体内容将在下文中详细阐述。

（二）加拿大移民顾问的管理主体

1.监管机构。依据《移民与难民保护法》规定的法定从业人员范围，加拿大目前对其移民代理与咨询行业的从业人员进行监管的机构主要有省级法律协会、魁北克公证人协会以及加拿大移民顾问监管委员会（ICCRC）。

其中，省级法律协会与魁北克公证人协会作为长期存在的法律服务行业自律机构，已具有完备的自我监管体系与纪律制度，在本文中不做深入讨论。加拿大移民顾问管理协会作为2010年成立的、独立于政府的非律师移民顾问的监管机构，负责移民顾问的课程设计、准入考试、日常管理、投诉处理与调查和资质的授予与撤销等内容。目前，加拿大政府与法律尚未授权ICCRC对未注册的移民顾问人员进行管理与调查。

2.联邦政府部门。在执行《移民与难民保护法》的加拿大有关联邦政府部门中，加拿大移民、难民及公民部（IRCC）和加拿大边境服务局（CBSA）对移民代理与咨询从业人员承担主要的监管责任。

其中，加拿大移民、难民及公民部负责对ICCRC的建设与运营情况进行长期性、制度化的监管、评估与支持。加拿大边境服务局则依据《移民与难民保护法》对未经授权而进行移民代理与咨询的违法行为进行调查、追诉。同时，在调查、追究与非法移民顾问行为有关的违法犯罪行为方面，加拿大皇家骑警（RCMP）与加拿大边境服务局负有共同责任。

（三）加拿大移民顾问管理制度的主要机制

1.投诉、纪律程序与违法行为追究机制。加拿大移民代理人员违纪、违法行为责任追究程序主要通过监管部门和监管机构的主动发现与移民申请人的投诉两种方式开启，目前主要依靠后一种。而监管部门和监管机构则按移民代理人员的身份及其行为的性质对违纪、违法行为进行分类处理。

移民申请者针对移民代理人员的投诉可向移民部门或移民代理人员的监管机构提出。从管理权限上看，监管机构负责对其会员违反内部规则的行为进行处理;加拿大移民部门（RCIC或CBSA）或加拿大皇家骑警负责处理违反IRPA或加拿大刑法的移民代理和咨询行为，这包括合法的移民代理人员和未经授权的移民顾问（Unauthorized Consultants）。加拿大移民部门和监管机构在接收到不属于本部门或机构管辖范围内的投诉后，将把该投诉转交至有管理权限的部门或机构。

ICCRC内部也设立了投诉和纪律程序，针对其成员违反ICCRC章程和行为准则的行为的投诉将通过该程序进行回应。针对ICCRC成员的投诉首先由投诉委员会进行审查，视情转交至纪律委员会处理。该程序中被投诉人有陈述与申辩、申请召开听证会和上诉的权利。投诉和纪律程序的处理部门相对独立于ICCRC的其他部门，投诉由独立调查员处理，与投诉有关的文件也通过限制访问权限来保证其安全。

2.移民顾问准入机制。在移民顾问资质管理方面，加拿大法律中并没有进行具体规定，而是在ICCRC的章程（By-law）和细则（Regulation）中进行了详细规定：

首先，ICCRC章程第10.1条及其相关细则中规定了成为一名合法的加拿大移民顾问需要满足的资质标准。这主要包括下列内容：①已满18周岁;②拥有加拿大公民、永久居留或印第安人身份;③完成了移民从业者计划（Immigration Practitioner Program）相关课程;④达到ICCRC认可的英语或法语能力考试标准;⑤通过背景满意度调查显示具有良好信誉;⑥通过ICCRC的加拿大移民顾问执业准入考试（RCIC Entry-to-Practice Exam）。

目前ICCRC已授权加拿大的10个机构提供线下或线上的移民从业者计划课程，各培训机构按照ICCRC制定的移民从业者计划国家教育标准（National Education Standard）制定培训课程。在完成移民者从业计划课程后，符合报名标准的人员可参加由ICCRC制定标准、组织实施的加拿大移民顾问执业准入考试。

其次，为保证移民顾问从业者能持续提供符合国家法律、政策与高标准的代理与咨询服务，ICCRC还设立了继续教育机制。在成为ICCRC成员之后，移民顾问还需要每年完成16小时的职业继续发展（Continuing Professional Development）课程，以及实践管理教育（Practice Management Education）的必修课程。成员如果在指定时间内没有完成上述继续教育课程，则可能面临暂停会员资格的处罚。

3.移民顾问身份验证机制。加拿大在其移民申请程序中设立了移民顾問身份验证机制，其包括了移民部门验证和移民申请人验证两方面。首先，加拿大移民部门要求移民申请者在提交移民申请时必须对其移民代理与咨询的使用情况进行披露。移民申请者必须填写“IMM5476表格”，在填写该表格时对移民代理与咨询服务的使用情况进行隐瞒的，可能构成虚假陈述（misrepresentation）导致移民申请的失败。该表格主要要求申请者向移民部门披露在其移民申请程序中，是否使用了移民代理、该代理为有偿或无偿、代理人员的身份类别、有偿代理人员的个人信息等内容。加拿大移民部门将把上述信息与ICCRC提供的相应信息进行比对，以保证移民申请者所使用的移民顾问均为经授权的合法移民顾问。其次，ICCRC将其当前成员的名单公开在其网站上，其中包括状态正常成员名单以及暂停、撤销成员资格的人员名单。移民申请者可以在其网站上输入其雇佣或有意愿雇佣的移民顾问的会员编号即可对该移民顾问身份的合法性进行验证。

4.职业责任保险机制。为保护雇佣移民顾问的移民申请者的合法权益，ICCRC要求其所有成员必须购买职业责任保险（也称过错和过失保险）。该保险为强制险，即使其成员已通过本人所在公司或企业购买了其他职业责任险种，成员也必须加入ICCRC的集體保险计划。当移民顾问在提供代理与咨询服务的过程中因操作不当或过失给客户造成损害时，可由职业责任保险的承保公司对客户进行赔付。

该职业责任保险与移民顾问的成员资格直接挂钩，任何新成员在获得成员资格的30日内必须缴纳保险费。当没有按期购买或更新保险时，ICCRC注册官（Registrar）将通知成员30日内完成保险费的缴纳，否则将暂停其会员资格。若接到通知之日起90日内没有缴纳保险费，则将撤销其成员资格。

5.合规性审计机制。为了确保移民顾问能够遵守ICCRC章程与行为准则，提供符合职业和道德标准的代理与咨询服务，ICCRC确立了合规性审计制度。

该制度要求所有的ICCRC成员以年度为单位接受ICCRC的合规性审计，在指定日期前将要求的材料提交至ICCRC。作为年度合规性审计的一部分，每个成员应当每年更新其在申请会员时提交的《背景和良好行为法定声明》。ICCRC将在收到相关材料后进行审查，并向具有不合规问题的会员发出通知，成员必须在接到通知之日起30日内对相关问题进行整改。如果ICCRC经过合规性审计认为成员存在财务问题，则会对其进行进一步的财务审查。审查人员有权对成员管理的客户账户进行审查，并生成一份报告初稿。在听取被审查成员的意见后，将生成一份最终报告交至审查委员会（Review Committee），由其做出处理决定或将问题转交至ICCRC的投诉和职业标准部门。

若成员没有在规定时间内将电子文件提交给ICCRC，将会被委员会处以100加币的罚款。如果其在收到通知之日起30日内未提交要求的材料，则将会依据章程被暂停或撤销成员资格。

     三、加拿大移民顾问管理制度的特征

（一）以自我监管为主体的管理模式

2003年，咨询委员会在其提供的关于规范移民顾问的报告中，对当时世界上主要的几种移民顾问管理模式进行了比较研究，即英国的政府专门机构管理模式、澳大利亚的自我监管模式目前澳大利亚已转变为由政府专门办公室进行监管的管理模式。和中国的经营许可证管理模式，最终加拿大政府选择了由指定监管机构进行管理的自我监管模式（Self-Regulatory Model）。

与传统的“政府监管”范式旨在建立“政府-市场”或“政府-企业”的二元监管模式不同，自我监管模式更偏向于“以构建政府与非政府合作型监管为宗旨”的“监管治理”范式。加拿大移民顾问管理制度建立起了“政府-指定监管机构-移民顾问”的三元监管模式则符合这一“监管治理”范式。在该模式中，加拿大政府不再是纯粹的直接监管者，而是站在监管机构身后，鼓励、协助监管机构建立内部的自律体系，让监管机构进行自我监管，政府通过要求监管机构提供年度报告、财务报表、成员大会记录等信息以及消费者针对监管机构的投诉对监管机构的自我监管情况进行监督。

目前ICCRC已经建立起了较为完备的自律体系。其设有董事会，以及财务与审计委员会、治理与选举委员会、法律事务委员会、投诉委员会、纪律委员会等十个专门委员会。其中董事会由来自加拿大各省的董事组成，负责ICCRC的整体运营策略安排、章程修改、人事任免等;专门委员会则负责各具体机制的执行。

（二）多层次的规范体系

与澳大利亚等国所采取的通过颁布专门法律、法规对移民代理人员进行规范的方式不同，加拿大建立起了由法律、法规和监管机构内部规定组成的多层次的规范体系。

首先，加拿大通过对《加拿大移民与难民保护法》和《加拿大移民与公民保护条例》的修订，初步构建起了移民代理与咨询服务从业人员管理制度的框架。其次，具体的监管制度则由ICCRC、加拿大法律协会和魁北克公证人协会这三个监管机构通过内部规则进行规定。

就对移民顾问负有监管责任的ICCRC而言，其内部规则包括章程（By-law）、细则（Regulation）政策（Policy）和条款（Articles）等。其中章程和细则在监管机构内部规则的制定中起主要作用。章程规定了ICCRC在运营、监管方面的全方面内容，构建了ICCRC的监管体系。主要包括了监管机构内部规则的制定，成员资质的管理，成员的行为准则，董事会的组成、权限和义务，各专门委员会，投诉和纪律程序以及全体成员大会的召开等内容。细则由董事会制定，是对章程内容的进一步细化，其具体规定了每一项制度的细节规定。

这种不同于澳大利亚模式的多层次的管理规范模式更具有灵活性与专业性。法律法规由立法程序进行修订，使得其具有较为稳定的法律框架;董事会有权修改章程，但全体成员大会有权表决否决董事会做出的修订，同时全体成员大会也有权提出章程的修订案，这使得监管机构的章程制定与修订能够反映从业人员的意志、更具专业性，也使其与立法程序相比更具有灵活性;细则由董事会制定，使得章程中规定的各项制度能够得到具体落实。

（三）以移民顾问个人为重点规范对象

提供移民代理与咨询服务是一种专业性较强的行为，与法律服务或会计服务类似，因此规范移民顾问个人的从业行为至关重要。与中国将规范重点落在因私出入境中介、境外就业中介、留学中介等机构上不同，加拿大强调对从业者个人的规范。ICCRC章程中规定了成员证书（Certificate of Membership）和注册证书（Certificate of Registration）两种证书。其中通过执业准入考试、符合准入资格的人员，ICCRC将会为其签发成员证书。而获得了成员证书的移民顾问可以以个体工商户（sole proprietorship）、合伙（partnership）或公司（corporation）的形式进行移民顾问执业，ICCRC将会为这些个体工商户、合伙和公司签发注册证书。

在对从业行为的规范方面，ICCRC也更加强调从业人员的个人责任。所有取得成员资格的移民顾问必须遵守ICCRC的各项规章制度，以其行为准则规范自己的行为。当出现违反ICCRC规章制度的情况时，将对成员个人采取相应的处罚措施。如果能在移民代理与咨询服务人员的准入资格、教育培训、行为规范等方面实现有效管理，则将能够对移民代理与咨询服务行业进行有效的管理。与我国将出入境中介机构管理的重点放在机构管理上相比，加拿大的相关做法能够使得被取消移民顾问资格的人员无法继续从事移民代理和咨询服务，而非在离开被处罚或撤销的机构后继续在该行业中执业。

（四）宽严相济的处罚手段

在对违法、违纪移民顾问的处罚方面，结合法律法规和ICCRC内部规则来看具有宽严相济的特点。就在从业过程中提供不专业、不道德的移民代理与咨询服务的移民顾问而言，ICCRC章程规定了警告（Caution）、罚款（Fine）、暂停成员资格（Suspension）和撤销成员资格（Revocation）等处罚。而就在从业中触犯《移民与难民保护法》《移民与难民保护条例》或《刑法》的授权移民顾问或不具有执业资格的非法移民顾问而言，依据相关法律法规将对其处以罚金、监禁或两者并罚的刑事处罚。在这样的处罚体系中，警告、小额罚款等“软”措施是首先被考虑应用的，这与一味采取“严打”手段以其达到震慑效果的管理方式截然不同。就其科学性而言，这样的处罚体系既有利于保护具有守法意识的从业者的积极性，也能够对“投机者”进行严厉打击;而就其效果而言，这样宽严相济的处罚手段在规范合法移民顾问的职业行为及打击非法移民顾问方面提供了有力的制度支持。

     四、结论

海外人才的引进是一项系统工程，不仅需要确立完备的签证制度、永久居留制度和入籍制度，还需要全面、完善的移民服务，使海外人才愿意来到中国、真正融入社会。这需要依靠移民服務行业的发展与政府部门的引导。加拿大自我监管的移民顾问管理模式的形成过程、制度构建与制度运行，对进我国移民事务服务社会化、法治化具有启示意义。我国应以科学论证为支撑，将移民服务管理纳入移民法律体系，建立政府监管与行业自律相结合的移民服务管理制度，并以长效评估机制保证制度的不断完善。

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