新中国成立以来中央涉农“一号文件”的发布与“三农”发展探析

杜小三 康 璇 杨 惟

（中共乐山市委党校，四川 乐山 614000）

中华人民共和国成立七十年来，我国“三农”事业出现过两次高速发展，一次是在上世纪八十年代，一次是从本世纪初至今。这两次发展的时间轨迹，与同一时期中央发布“一号文件”高度契合。

“中央一号文件”指的是由中共中央每一年对外发布的第一个文件，这一文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性地位。1982 年至1986 年，针对当时农村土地包产到户的激烈争论，中共中央连续五年以“一号文件”的形式肯定家庭联产承包责任制，对当时的农村改革及发展作出重要部署，史称“五个一号文件”。“五个一号文件”对调动亿万农民积极性、解放农村生产力起到了巨大的推动作用，使农业产量和农民收入得到超常规增长。进入新世纪以后，从2004 年开始，“一号文件”成为中共中央重视农村问题的专有名词。至2019 年，中央已连续16 年以“三农”为主题发布“一号文件”，从着眼发展现代农业，实现农业现代化；到着眼全面建成小康，实现农业农村现代化；再到着眼“两个一百年”奋斗目标，实现乡村振兴、构建城乡共同繁荣的社会主义现代化强国，十六个“一号文件”为我国农村发展开辟出一条光明之路。

一、1982 年——1986 年“五个一号文件”的发布背景、内容及作用

（一）“五个一号文件”的发布背景

中华人民共和国成立后，为实现“耕者有其田”，1950 年6 月《中华人民共和国土地改革法》颁布。在解放后的三年恢复时期和“一五”期间，土地改革在全国范围内顺利推进，农业生产得到了迅速恢复并加速发展。从1949 年到1957 年，全国粮食产量由1.132 亿吨增长到1.955 亿吨，每年递增7%。但这一良好发展态势被1958 年开始的“大跃进”运动及后来的十年文化大革命打断。之后的近二十年时间，农业生产受到严重破坏，农村发展出现倒退。1978 年的全国人均粮食占有量只与1957 年相当，农业人口年收入只有70 元左右，有的农村地区甚至无法进行简单的再生产，农业农村问题十分严峻。1979 年9月，党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，纠正了农村工作中长期存在的错误指导思想，明确指出“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易，是社会主义经济的附属和补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判”“鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济”。

1979 年至1982 年，中央就生产责任制问题在各省市密集进行农村工作调研和座谈，形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》《关于积极发展农村多种经营的报告》等文件。到1981年底，全国农村有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，包产到户已是大势所趋。1982年1 月1 日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，成为新年的第一号文件，也是新中国成立来第一个涉农“一号文件”。“一号文件”一经公布便受到广大农村干部群众的热烈拥护。时任中共中央总书记胡耀邦同志在一次会议上表示：“农村工作方面，每年搞一个战略性文件，下次还要排一号。”此后到1986 年连续五年，每年的中央“一号文件”都是谈农业问题，即“五个一号文件”。

（二）“五个一号文件”的主要内容

表1 1982—1986 年中央“一号文件”的基本情况

（三）“五个一号文件”的作用及意义

1982 年至1986 年，针对长期以来束缚农村生产力发展的生产关系，“五个一号文件”通过明确家庭承包责任制、改革人民公社制度、鼓励发展农村商品经济等系列连贯政策，激活了广大农民的生产积极性，农业生产率得到显著提升，温饱问题得到有效解决，农民生产生活条件明显改善。

1.肯定并正式确立家庭联产承包责任制，农民的积极性得到充分调动，吃饭问题得到解决。家庭承包经营是我国农民的一个伟大创举，它确立了家庭经营的主体地位，赋予了农民充分的生产经营自主权。当时的人民公社制度，一大二公、高度集中，严重影响农民的劳动积极性。实行人民公社制度二十年，老百姓却连吃饭都成问题。在这种境况下，穷则思变。1978 年,安徽凤阳县小岗村18 户农民冒着风险在全国率先分田到户。此后，贵州、四川、甘肃、内蒙古、河南等省、自治区的一些穷困生产队也实行了包产到户。包产到户的效果是明显的，但关于包产到户是姓“社”姓“资”的争论在各级一直非常激烈。1982年的“一号文件”肯定了家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创举。1983 年的“一号文件”直接给家庭联产承包责任制定性：“联产承包制使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”多年争论就此平息。“五个一号文件”的出台，相当于从中央层面给了包产到户、包干到户一个正式户口，使得家庭联产承包责任制在各级政府的积极推进下迅速全面铺开。土地承包期的延长，更是给农民吃下定心丸，农村开创了欣欣向荣的新景象。1978 年至1987 年，我国粮食产量从3.0477 亿吨增长到4.0473 亿吨；农业总产值由1978年的1459 亿元增加到1988 年的5300 亿元，平均每年增长6.2%；1982 年到1985 年，农民人均纯收入年均增长10%以上，1985 年达到398 元,城乡收入差距从2.4 下降到1.8。

2.承认农民生产经营自主权，农村产业结构得到调整。1984 年的“一号文件”将土地承包期从原来的三年延长到十五年以上，并允许农民自理口粮到农村集镇务工经商，农民卖农产品再不是“资本主义尾巴”。由于制度激励以及农产品的调价，粮食生产连上台阶。产量问题解决了，销售问题又出现了，多个地方出现农民卖粮难的问题，原来的统购、派购已满足不了现实的需要。1985 年的“一号文件”提出调整农村产业结构，取消实行了30 年的农副产品统购、派购，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，同时规定将农业税由实物税改为现金税。这是继生产领域的改革之后对流通领域的重大改革。除了还给农民生产权利，销售权利也还给了农民，农业不再进行指令性种养殖，开始以市场为导向进行生产，农、林、渔、牧各类产品种类得到丰富。

3.乡镇企业得到蓬勃发展。乡镇企业的前身是社队企业。“鼓励农民向各种企业投资入股”“鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业，尤其要支持兴办开发性事业”。在一系列政策的鼓励刺激下，农村大地雨后春笋般地出现了一批批乡镇企业，吸纳了大批富余劳动力。从1984 年到1988 年这五年，乡镇企业产值每年都以30%以上的速度高速增长，创造了连续三到四年的农民收入增长速度快于城市增长的奇迹，其中农民增收部分的1/2 来自于在乡镇企业的工资收入。到上世纪90 年代初期，乡镇企业已成为中国经济最活跃的部分，中国工业产值中“三分天下有其一”。乡镇企业的迅猛发展，使得农村传统经济结构被打破，非农产业迅速崛起，农村的劳动力结构和产业结构都发生了重大变革，这对于中国农村和整个国民经济的增长、经济结构的变革以及农村工业化、城市化的发展等方面都起到重要作用。今天我们的大部分优秀民营企业，前身就是当年的乡镇企业。

二、2004 年——2019 年十六个“一号文件”的发布背景、内容及作用

（一）2004 年——2019 年十六个“一号文件”的发布背景

上世纪八十年代“五个一号文件”出台后，用当时的一句话来讲，就是“对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，就不能前进一步了”。之后的改革重点逐渐转向城市，1987 年的“一号文件”已和农村改革无关。

一方面是国家政策重点的转移，另一方面是农村不断增加的税赋阻碍了农村发展。除向国家缴纳的农业税外，农民还需交纳乡级五项统筹和村级三项提留费用，一些本该由公共财政承担的社会公共事业支出如农村教育、路网改造、农村安保等全部转移到农民头上。许多农民向国家交售合同定购粮后获得的粮款，还不够当年的农业税和摊派提留款。全国农民人均纯收入年增长率在1988 年下降到5%，从1997 年到2000 年更是出现了连续4 年下滑的趋势，分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%，城乡居民收入之比从1985 年的1.8：1 上升到2002 年的3.1：1，中国成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。农民种田积极性被极大挫伤，2003 年甚至出现了全国粮食产量罕见下滑的严峻局面，当年全国粮食供需缺口达3750 万吨；城乡收入差距不断加大，农村社会矛盾日益突出。2000 年8 月，《南方周末》刊登一位乡镇书记李昌平写给时任国务院总理朱镕基同志的信，信中以一个基层干部的实际体会，发出了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的悲鸣。

大量事实表明，“三农”问题已严重到了不得不破、不得不解的紧要关头。2004 年，时隔18 年后，中央“一号文件”重新聚焦“三农”。至2019 年，已连续16 年以“三农”为主题发布“一号文件”。16 个“一号文件”的发布，使农村发展重新回到良性轨道，开启了16 年的黄金发展时期。

今天，“一号文件”已成为中央重视农村问题的专有名词。梳理这十六个“一号文件”，按其内容侧重点可分为三类：一是减负强基，统筹城乡，推进新农村建设，促进城乡一体化（2004 年至2011 年）；二是实行农业改革，发展农业现代化，培育农业发展新动能（2012 年至2017 年）；三是实施乡村振兴战略，决战脱贫攻坚（2018 年至2019 年）。

（二）2004 年——2019 年十六个“一号文件”的主要内容

1.减负强基，统筹城乡，推进新农村建设（2004年至2011 年）。2004 年“三农”问题重回“一号文件”时，我们已经意识到，农村底子薄、农民收入低、城乡差距大、社会矛盾突出等等问题的根本原因在于长期的城乡分割、二元发展，只有统筹城乡一体发展才能真正解决“三农”问题。第一步是减去农民身上沉重的税赋。因此，2004 年的“一号文件”确立“多予少取放活”的方针，历史性地提出“两免三补贴”，即逐步降低农业税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税，给予农民粮食直接补贴、良种推广补贴和农机具购置补贴。当年即降低农业税税率1 个百分点。至2006 年，全国范围内全部取消农业税，每年直接给全国农民减负1335 亿元。针对农业农村基础设施差的问题，中央加大财政投入力度，着力改善社会主义新农村建设的物质条件。2004 年至2011 年，中央财政累计安排“三农”支出超过5 万亿元，年均增幅超过20%。

表2 2004—2011 年中央“一号文件”的基本情况

2.推进农业改革，发展农业现代化，培育农业发展新动能（2012 年至2017 年）。改革开放以来，我国经济保持了高速发展，但城乡居民收入差距却在不断扩大，这实际上是二元经济结构的反映。一直以来，农民只能从事传统农业，靠天吃饭，劳动生产率比较低。而现代产业如制造业、信息业和服务业的劳动生产率相对较高，能够得到较高的工资收入。因此，要缩小城乡居民收入差距，一是推进农业改革，把传统农业改造成为现代农业，提高农业的产出水平，从根本上提高农民收入；二是推进城镇化，将传统产业中的剩余劳动力转移到城市的现代产业中去，从而提高他们的收入水平。2012 年至2017 年，农村改革一直稳步推进，鼓励农户流转土地经营权，发展多种形式的适度规模经营，农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体蓬勃兴起；不断推进农村一二三产业融合发展，积极开发农业多种功能，激活农村要素资源，增加农民财产性收入；拓宽农村外部增收渠道，促进农民转移就业和创业。2012 年至2017 年，我国的城镇化率从52.6%提高到58.5%，超过9000 万农业转移人口实现进城，成为城镇居民。

表3 2012—2017 年中央“一号文件”的基本情况

3.实施乡村振兴战略，决战脱贫攻坚（2018 年至2019 年）。2018 年的中央“一号文件”指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

表4 2018—2019 年中央“一号文件”的基本情况

（三）2004 年——2019 年十六个“一号文件”的作用及意义

1.确立了新时期“三农”工作的总方针是“多予少取放活”。新中国成立以后，由于多方因素，我们对农民是“取”得多而“予”得少，从某种角度讲是以牺牲农民、农业、农村的利益取得了经济的发展。今天“三农”问题如此严峻，也是长期以来“多取”“少予”的结果。农民收入低、农业抗风险能力差、农村发展落后，随之而来的是农村贫困问题、社会矛盾积累问题、国家粮食安全问题、农村环境破坏问题等。经过建国五十多年的发展，我国初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。1998 年党的十五届三中全会指出：“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”2002 年的中央农村工作会议明确提出，新阶段增加农民收入总的指导思想是“多予少取放活”。2004年，这一思想被写入“一号文件”，成为新时期党的“三农”工作的总方针。在这一方针的指导下，国民收入和社会资源的分配格局不断向“三农”进行倾斜。中央财政“三农”支出规模从2004 年的2337.63 亿元增加到2018 年的20781.56 亿元，增长了近8.9倍，年平均增长速度达到15.68%，主要用于农业生产支出、农民的补贴和农村社会事业发展支出。加大力度清理各种不合理的农村收费，规范政府行为，坚决杜绝乱摊派、乱集资、乱罚款现象。搞活农村经营机制，消除体制束缚和政策障碍，给予农民更多的自主权，激发农民自主创业增收的积极性。从2004 年到2018 年，我国粮食产量得到持续增长，2018 年达到65789 万吨；农民人均纯收入从2004 年的2936元增长到2018 年的14600 元。至2018 年，非农收入继续成为农民增收的最大贡献因素，全年工资性收入和转移净收入增加对农民增收的贡献率近70%，加上经营净收入中二、三产业增加的净收入，三项合计近90%。

2.明晰农村改革的总思路是发展新农业、培育新农民、建设新农村。中华人民共和国成立以来，随着人口的增多、城市的扩张、二三产业的发展及其它原因，我国耕地面积基本上呈逐年减少趋势，目前仅保持了18 亿亩的耕地红线，人均占有耕地面积不足世界平均水平的1/3。要保障14 亿人口的粮食安全，必须进一步改善农业生产条件，调整农业产业结构。必须完善生产方式，解决土地细碎化、生产效率不高的问题。要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。新型职业农民是发展现代农业的骨干力量。随着我国城镇化进程的加快，大量农村劳动力从农业生产领域转向非农领域，从乡村转移到城镇，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化现象明显，农业人才缺失问题日渐突出。要加大对新型农民的培训力度，大力推进农民职业化进程，加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍，有效解决目前我国“谁来种地”这一问题，为农业现代化建设提供坚实的人力基础和保障。只有真正发展新农业、培育新农民，“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标才能实现。

3.聚焦城乡二元结构矛盾，统筹城乡，大力推进城乡一体化发展。城乡二元结构体制是由一系列相应的制度、政策和社会规范构成的，但关键是“人”“地”“利”三个主要因素。“人”的城乡二元表现为户籍制度的城乡分治、工农有别；“地”的城乡二元体现为土地属性的城乡区别，阻断了土地资源在城乡发展中的转换；“利”的城乡二元体现为在社会保障和福利制度上的城乡差别，在基础设施和公共资源上的巨大落差。进入新世纪来，我们着力破解城乡二元结构矛盾，推进城乡一体化发展，不再人为分割城市与农村，将城乡经济社会在规划、产业发展、基础设施建设、公共服务、就业市场、社会管理等方面逐步实现一体化。放宽农民进城落户限制，着力推进城镇化进程，让资本、劳动力、土地等生产要素在城乡之间实现良性循环和互动。加大城市及工业资源对农村的“反哺”力度，通过工业化、城镇化进程促进农业发展，提高农业发展的质量和层次，不断巩固农业的基础性地位。大力推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，促进农村面貌的根本改变。农村社会事业在这一时期得到突破性发展，农村教育、卫生、医疗水平不断提升，新农合、农村养老、农村贫困救助等农村社会保障制度不断完善，让农民“共享改革发展成果”正在实现。

4.农村贫困问题得到有效遏制。从2013 年底开始，在中央有关部门的统一部署下，各地全面开展贫困识别和建档立卡活动，全国共识别贫困人口8862万人。从2004 年至今，每一年的“一号文件”均用专门篇幅对农村扶贫工作进行部署，2019 年的一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》开篇即要求“聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚”。精准扶贫深入开展以来，东西部扶贫协作和定点扶贫取得突破性进展。资金保障进一步加大，贫困地区生产生活条件明显改善，多年困扰贫困群众的行路难、饮水难、用电难、通信难、教育难、就医难等问题，在大部分贫困地区得到了解决。通过产业扶持、劳务输出、异地搬迁、教育脱贫等措施，深度贫困地区脱贫进程明显加快，农村贫困人口逐年减少，2018 年底只剩现行标准下的农村贫困人口1660 万人。

三、关于推进新时代“三农”工作的几点启示

农业是国民经济的基础，农村是国家均衡发展的两翼之一，农民是人民主体的最广大群体，农业、农村、农民问题在任何时候都需要认真对待。全面建设小康社会，必须切实解决好“三农”发展问题，要让广大农民群众真正共享改革发展的成果，小康路上不落下一人。当前，城乡发展差距仍然明显，“三农”问题还将在一个时期内长期存在。梳理新中国成立以来二十一个中央“一号文件”的发布与同一时期“三农”发展的关系，对于新时代更进一步促进“三农”发展有重要启示。

（一）“三农”发展需要顶层设计及国家政策的持续关注

中央“一号文件”历来是我国经济社会当年发展的风向标。上世纪八十年代连续五个中央“一号文件”的发布，使亿万农民积极性被最大程度激发，农业生产得到喜人发展，农民收入稳步提升，城乡收入差距一度缩小；进入新世纪来十六个中央“一号文件”的连续推出，农民务农积极性得到恢复，城乡二元结构矛盾有序缓解，农业结构进一步调整，农村活力凸显。“农，天下之大业也。”农业、农村、农民的事从来不是小事，而事关改革发展全局。“三农”兴则助力全局兴，“三农”困则掣肘改革发展困。因此，新时代的“三农”发展，更需要顶层设计，需要从改革发展全局视角对各个方面、各个层次、各种要素之间进行统筹考虑，确定核心理念和目标并制定出正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。当前，在政策推动、市场拉动、创新驱动、融合促动下，乡村振兴已取得一定成效，粮食生产稳中有升，农民收入持续增加，农村新产业快速发展，新业态层出不穷。但农村底子薄、欠账多，决定了乡村振兴决不是一朝一夕，需要久久为功。进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾，但发展最不平衡的仍然是城乡发展不平衡，最不充分的仍然是乡村发展不充分。还需要继续推进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，切实抓好农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设……这些，都需要国家政策的导向与持续关注。

（二）“三农”建设要充分尊重农民主体地位

农村的事应由农民自己作主，要充公发挥农民在乡村建设中的主体地位。历史证明，中国农民是一个伟大的群体，尊重农民在实践中摸索总结出的经验，可以获得巨大的发展动能。邓小平同志曾说：农村究竟采取什么样的政策主要看农民是否愿意。坚持农民主体地位，提升能力是关键。要抓住农民科学素质提升这一关键，为农民提高生产、经营和管理等素质提供必要的有效途径，提升农民作为乡村振兴建设主体的能力。要充分保障农民对于土地的处置权、使用权和收益权，保障农民主动参与农业产业化和现代化的经营权利。基层政府在现代农业项目的规划选择和推进中，要广泛征求农民的意见，让农民成为乡村经济发展的主要获益者。要以维护和不断增进广大农民的切身利益与福祉为标准，加强和改进基层党组织建设，完善和创新能够真正落实村民有效自治的组织体系；建立健全保障农民和农民自治组织参与村级事务协商、决策的制度；建立和完善村级重要事项公开、公示的制度；建立农民对村级重要事务有效监督的制度，使农民能够真正行使监督权。只有让农民在乡村建设中真正有了存在感、获得感、幸福感，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美丽乡村目标才能实现。

（三）“三农”发展既需国家政策的顶层设计，关键还在于地方各级的执行

近年来，国家出台的各种利农、惠农政策不可谓不丰富。但再好的政策，如果不能落地实施，也只能是“纸上谈兵”。由于农村面积广、地域差别大、区域发展不平衡，中央制定的只能是宏观政策，是框架结构。这就需要各级各地根据实际，制定实施细则、出台配套举措，将这些政策落地、落实、落细，真正将党中央的大政方针贯彻落实到最基层。只有执行得力，顶层设计才能转为基层动力。习近平总书记强调，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”“要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”。中央的宏观政策是地方施政的总要求和总方向，地方在制定实施细则时，要坚持政策导向，决不可逾越中央政策的底线与边界；要坚持法治导向，确保基层配套政策措施在法治轨道上运行推进；要坚持问题导向，一切从实际出发，以有利于上级政策的落地落实、有利于基层矛盾问题的化解、有利于推进基层的改革发展为根本，使中央政策更接“地气”；要坚持群众导向，不管是政策部署还是政策配套，落脚点一定要是为实现人民群众对美好生活的向往。“一分部署，九分落实。”只有确保中央政策在执行中不变形不走样，我们的乡村振兴才能实现，我们的“两个一百年”奋斗目标才能实现！