新中国成立以来我国宪法监督制度的发展历程及理性思考

邱家胜

（中共乐山市委党校，四川 乐山 614000）

宪法监督又称违宪审查制度，它是指宪法监督主体依法定程序对立法机关制定的规范性法律文件及其他一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和社会个人的行为进行合宪性审查并做出其是否违宪的裁决和处理的行为。在宪法实施的整个过程中，宪法监督主体通过对一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和社会个人违宪行为的及时处理和纠正，能够大力提升全社会的宪法意识，维护宪法适用的最高权威性和国家法治的统一性。因此，2013 年11 月12 日，中国共产党第十八届三中全会明确指出：“维护宪法法律权威。……要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”

一、新中国成立七十年来我国宪法监督制度的发展历程

新中国成立70 年以来，我国先后颁布实施了四部宪法。在这些宪法文本中，除了1975 年宪法没有规定我国的宪法监督制度，1954 年、1978 年和1982 年我国宪法都明确规定了我国的宪法监督制度，表明我国的宪法监督制度也经历了一个曲折的发展历程。与此同时，从我国宪法监督制度的发展历程中，我们也可以清楚地了解到我国宪法监督制度创立、发展的历史轨迹和现实状况。

（一）我国宪法监督制度的初创阶段

这一阶段始于1949 年止于1957 年上半年。在这一阶段，党和政府非常重视我国的法治建设，国家主席毛泽东同志亲自参与了我国1954 年宪法的制定工作，促进了1954 年宪法在宪法监督制度的创设上取得开创性成果。如：1954 年宪法在第27 条第3 项明确规定了全国人民代表大会行使“监督宪法的实施”职权；第31 条第6 项、第7 项明确规定了全国人大常委会行使“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”和“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”的职权。这些宪法条文对我国宪法监督制度作了原则性的规定，同时明确了立法机关作为我国宪法监督主体。

（二）我国宪法监督制度的挫折阶段

这一阶段始于1957 年下半年止于1978 年。在这一阶段，我国先后经历“反右”运动的扩大化和十年“文化大革命”的浩劫，导致了在国家政治生活中“极左”思想盛行，国家的法治建设被中断和现有的法律制度形同虚设，导致了大量的违宪违法行为得不到及时纠正和处理，我国的宪法监督制度建设也陷于倒退之中，甚至于在1975 年宪法文本中彻底删除了宪法监督的相关规定。这一段惨痛的历史告诉我们，没有宪法监督的保障，就没有宪法的实施，也就没有国家法治建设的顺利推进。

（三）我国宪法监督制度的恢复和发展阶段

这一阶段始于1978 年止于2012 年上半年。在这一阶段，我国先后制定了1978 年宪法和1982年宪法。在1978 年宪法第22 条第3 项中明确规定了全国人民代表大会行使“监督宪法和法律的实施”，第25 条第5 项中明确规定了全国人大常委会“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。这些宪法条文表明，1978年我国已经恢复了宪法监督的制度。

在此基础上，1982 年宪法和《全国人民代表大会组织法》对我国的宪法监督制度作了一些新的规定。如：1982 年宪法在第62 条第11 项中新规定了全国人民代表大会行使“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；在第67条第1 项中新规定了全国人民代表大会常务委员会行使“解释宪法，监督宪法的实施”；在第70 条第2 款中规定了专门委员会具有“研究、审议和拟订有关议案”的职能，这一职能在《全国人民代表大会组织法》中被具体化为协助宪法监督的职能；2000 年《立法法》第100 条明确规定了全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构对“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的”违宪审查的相关程序等。这些新的规定有利于我国宪法监督主体更好地行使宪法监督权，表明了我国的宪法监督制度建设得到了进一步发展。

（四）我国宪法监督制度的全面推进阶段

这一阶段起始于2012 年。在我国，中国共产党是国家的领导核心，也是国家法治建设的领导力量和重要的推动力量。因此，深刻认识和把握中国共产党在新的历史时期关于我国宪法监督制度的要求和主张，有利于找准我国的宪法监督制度的发展阶段和历史任务。2012 年12 月4 日，习近平总书记指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。……全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”2013 年11 月12 日，中国共产党第十八届三中全会明确指出：“维护宪法法律权威。……要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”2014 年10 月23 日，中国共产党第十八届四中全会明确指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这些要求或主张是我国的宪法监督制度进入了全面推进阶段的显著标志。

二、完善我国宪法监督制度的重大意义

宪法监督的意义在于通过宪法监督主体行使宪法监督权，对违宪的规范性法律文件、国家机关行为、社会组织或社会个人行为做出裁决和处理，能够保障宪法的实施，实现宪法的功能和价值。具体来讲，宪法监督的意义主要表现在以下几个方面：

（一）有利于维护我国宪法的尊严

一般而言，世界各国都在宪法条文中明确规定了宪法在整个国家法律体系中处于最高的法律地位并具有最高的法律效力，这体现了国家宪法的至高尊严。如：1947 年日本宪法在序言中明确规定：“凡与此相反的一切宪法、法律、法令和诏敕，我们均将排除之。”我国现行宪法也在序言中明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这表明了宪法效力的至高性和法律地位的神圣不容侵犯性。但单纯的文本式的宪法尊严宣示并不能保证宪法的权威性和最高效力性，也不能防止现实生活中违宪情况的发生。因此，与其他普通法律的实施一样，宪法全面的、正确的实施必须依赖法律强制力作为保障，而宪法监督正是保证宪法有效实施的法律强制力。宪法监督通过宪法监督主体及时地裁决和处理违宪问题，能够保证宪法在现实社会生活中得到切实的执行和遵守，确保宪法的最高权威性，从而维护宪法的尊严。

（二）有利于实现我国国家法律体系的统一

完善的国家法律体系是现代法治国家的重要标志。法治是现代国家、民主社会理性选择的治国方式，法治国家也是世界各国宪政的理想和目标。我国现行《宪法》第5 条也明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”一个国家要实现法治国家的理想，其首要条件就是通过立法并形成完善的、统一的国家法律体系，这也是法治国家的前提和基础，而宪法则为构建国家法律体系提供了基础和依据。因此，为了充分保障宪法正确的、全面的实施，现代法治国家绝大多数都设置了宪法监督制度，并通过行使宪法监督权改变或者撤销违宪的规范性法律文件，保证其符合宪法精神和宪法原则，最终形成完善的、统一的国家法律体系。

（三）有利于保障我国公民的基本权利

保护和实现公民权利是现代宪政国家的基本宪法原则。在国家的法律体系中，宪法具有最高的法律效力和法律地位，其根本原因源于宪法是公民意志的体现。这也就是说，为了保障和维护自身的权利，公民通过其代表制定宪法，从而表达自己的意志。因此，我们说宪法是公民权利的保障书，其重要内容就是确认和保障公民的权利。如：俄罗斯联邦1993 年宪法第2 条、第17 条第1 项都明确规定：“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务”“在俄罗斯联邦，根据普遍公认的国际法原则和准则并根据本宪法承认和保障人与公民的权利和自由。”日本宪法第3 章明确规定“国民的权利与义务”。我国现行《宪法》也在第2 章中明确规定了“公民的基本权利和义务”，并在第33 条明确宣告“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”但是，这些宪法文本规定只是体现了宪法的人权理念，人权保障也处于应然状态。事实上，尽管有了这些宪法关于人权保障的规定，在现实生活中各个国家出现侵犯公民权利的违宪事件或行为也屡见不鲜。为防止或减少侵犯公民权利的违宪事件或行为的发生，国家宪法监督主体就必须用宪法监督制度来保障宪法的实施，从而使宪法中关于人权保障的规定落实到公民的实际生活之中。

（四）有利于规范国家公共权力的法治化运行

限制公共权力的滥用、规范公共权力的运行是现代法治国家追求的重要目标。公共权力在运行过程中容易异化是人类社会最基本的常识。为此，人类社会通过了漫长的历史探索和社会实践后，终于认识到法治方式是防止公共权力变质和异化的最好手段，即，代表民意的立法机关通过制定完善的法律制度来限制公权的滥用、规范公权的运行，从而维护公民的权利。在这些法律制度中，宪法的主要内容就是关于国家机构以及各个国家机关相互之间的权力设置和界定的法律规范。因此，宪法监督主体通过行使宪法监督权，及时地对公共权力机关的违宪行为进行纠正和惩处，保障国家的宪法能够正确地、全面地实施，就是对国家公共权力的监督和制约，从而保证公共权力依法地、规范地运行。

三、我国宪法监督制度的主要内容、主要不足及理性思考

（一）我国宪法监督制度的主要内容

1982 年《宪法》对我国宪法监督的问题作了一些原则性地、基础性地规定，在一定程度上说，这些宪法条文规定基本上构建了我国宪法监督制度的框架，为完善我国的宪法监督制度打下了坚实的基础。

1.明确了我国宪法监督的目的。我国1982 年宪法在序言和第5 条中明确规定，我国宪法监督制度的直接目的是维护宪法的最高法律权威和法律地位；根本目的是通过宪法监督制度的运行，确保宪法全面地、正确地实施，维护国家法制的统一和尊严，从而全面推进我国的依法治国，最终实现社会主义法治国家建设的目标。

2.规定了我国宪法监督的机构。我国1982 年宪法在第62 条第2 项和第67 条第1 项分别规定了全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会行使“监督宪法的实施”的职权，表明了全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会是我国的最高立法机关，同时，也是行使我国宪法监督权的法定机构。从制度设置上说，全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会行使宪法监督权，能够保障我国法律体系的统一性和完整性。

3.明确了我国宪法监督的对象和范围。我国1982宪法序言和第5 条第4 款规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”上述规定，表明了我国的所有的国家机关、企业事业单位、武装力量、各政党及社会团体组织和普通公民都属于我国宪法监督的对象。同时，我国1982 宪法第5 条第3 款关于“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定，明确了我国的法律、法规和地方性法规都属于宪法监督的范围。

4.体现了我国宪法监督的方式。我国宪法关于规范性法律文件的撤销、批准或备案相关规定，表明了我国实现事前和事后相结合性的宪法监督方式。我国宪法第67 条第7 项规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，该条第8 项规定全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”宪法第100 条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”，这体现了事后监督的特征。而宪法第116 条“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”的规定，则体现了事前监督的特征。

（二）当前我国的宪法监督制度存在的主要不足

如上所述，1982 年宪法对我国宪法监督的问题作了一些原则性地、基础性地规定，表明了我国的宪法监督制度缺乏系统性和可操作性，这也是我国宪法监督制度存在的明显不足。在1982 年宪法实施的过程中，虽然立法机关通过制定《全国人民代表大会组织法》《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》对我国的宪法监督制度作了一些补充性规定，但是从这些法律的具体规定来看，其中关于宪法监督的相关内容只是零散性地、附带性地提及。如：2000 年3 月，在我国《立法法》第100 条第1、2、3 款中，虽然规定了我国规范性文件审查的常设组织机构和一般程序，但是这些规范性文件并不包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的一般法律；又如：2006 年8 月，我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第28 条虽然规定了“规范性文件的备案审查”的相关内容，但明显缺失了对基本法律和一般法律的宪法监督。另外，我们从《各级人民代表大会常务委员会监督法》的具体内容规定来看，其立法重心和目的主要指向我国各级人大及常委会对“一府两院”的日常工作的监督。事实上，在我国宪法监督的具体实践中，即便现实生活中出现了明显地违宪的规范性法律文件和违宪行为，我国的宪法监督主体也很少，甚或从没有公开启动过宪法监督程序，比如：有违宪嫌疑的收容审查制度和劳动教养制度都是通过其它程序被废止的。为了保障我国宪法全面地、正确地实施，完善我国宪法的监督机制和具体制度就成为当务之急。

（三）完善我国宪法监督制度的理性思考

近几年来，针对上述我国宪法监督制度存在的主要不足，我国宪法理论界根据中国的具体国情，并结合国外宪法监督制度的经验进行了深入、细致地研究，在一些问题上形成了较为一致的共识，如：建立我国专门的宪法监督机构、制定有关宪法监督的法律和明确宪法监督的程序等，为完善我国的宪法监督制度提供了努力方向。

加强宪法监督重点领域的立法是健全我国宪法监督机制和制度体系的基础和前提。习近平总书记明确指出：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。”同时，他进一步指出：“全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。”人类的法治实践告诉我们，法律就是人们的理想社会蓝图，人们通过立法完成对理想社会蓝图勾勒，而后再通过法律的运行，也即执法和守法达到理想社会蓝图的彼岸。为了保障我国宪法秩序，把我国建设成现代的、民主的法治国家，我们必须通过专门立法来明确我国宪法监督的主体、具体对象和范围、具体的程序规定和期间时效等，从而解决我国宪法监督制度不系统、不健全的问题。

建立专门的宪法监督机关是完善我国宪法监督制度的必然要求。建立专门的、独立的宪法监督机关有利于加强宪法全面的、正确的实施，同时也是世界各国宪法监督制度的发展趋势。当前，我国正处于全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的历史时期，要实现依法治国，首要是实现依宪治国，而要实现依宪治国就必然要求维护和保证我国宪法的权威性和至高性，而维护宪法权威性和至上性，关键在于完善我国的宪法监督制度。因此，我们应根据我国人民代表大会根本政治制度的要求，充分借鉴世界各国宪法监督机关专门化、独立化的成熟经验，在全国人民代表大会或全国人大常委会下设立专门的宪法监督机关，独立行使宪法监督的职权，从而完善我国的宪法监督制度。