国家治理现代化进程中的档案制度变迁及因应策略

2019-10-23常大伟

档案管理 2019年5期

摘要：档案制度变迁是为了更好地促进档案事业发展，对传统档案制度进行革新，对新档案制度进行创立的过程。其表现形式有档案制度衰退、档案制度调适和档案制度创新三种。为了顺应时代发展潮流，需要从推动基于国家治理现代化的档案制度构建、强化基于国家治理现代化的档案制度实施、做好基于国家治理现代化的档案制度调适、促进基于国家治理现代化的档案制度创新四个方面，增强国家治理现代化进程中档案制度变迁的因应能力。

关键词：档案制度;档案制度变迁;国家治理现代化;因应策略

Abstract： The change of archives system is to better promote the development of archives， to innovate the traditional archives system， and to create a new archives system. There are three forms of the change of archives system： the decline of archives system， the adjustment of archives system and the innovation of archives system. In order to conform to the trend of the times， it is necessary to strengthen the ability of responding to the changes of archives system in the process of modernization of national governance from four aspects： promoting the construction of archives system， implementing archives system， adjusting archives system and innovating archives system based on modernization of state governance.

Keywords： Archives System; Change of Archives System; Modernization of State Governance; Countermeasures

1 引言

伴隨经济全球化浪潮和后现代社会哲学的出场，治理的内涵、功能和特征都发生了深刻的变化，逐渐成为一种阐释现代社会、政治秩序、行政权力构架变化与公共政策体系特征的分析框架和思想体系[1]。为了化解在社会主义现代化进程中我国积累的各种社会矛盾和治理危机，中国共产党十八届三中全会提出了“国家治理现代化”的战略举措[2]。国家治理现代化也成为继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化后的又一个“现代化”提法[3]。而档案作为党和国家事业发展不可或缺的一项基础性、支撑性工作，是实现国家治国理政的基础性力量，已然开始从工具向实现“国家公器”角色使命的嬗变[4]，在国家治理现代化进程中地位和作用更为凸显。

治理时代的到来，要求档案事业发展要服务国家治理现代化发展大局，践行国家治理现代化的理念与主张，这为我国档案制度变迁提供了新的场域，也提出了新的冀望。因此，需要在推进档案治理的过程中，不断加强档案制度的改革创新，以便更好地顺应时代发展的潮流[5]。这就要求立足于国家治理现代化的时代背景，分析档案制度变迁的新境况新需求，探索档案制度变革的路径与对策，从而为档案事业发展深化转型提供理论参考。

2 档案制度变迁的内涵

新制度主义理论认为，制度变迁是内在动力和外部环境共同作用导致制度不均衡的结果[6]。随着国家治理现代化进程的不断推进，促使国家的宏观制度环境和档案工作实践都发生了深刻变化，共同形成了档案制度变迁的推动力量。因此，我国现行档案制度改革与创新不是一般的制度改良或形式变革，而是从传统档案制度向现代档案制度的转轨，档案制度改革过程实质上是一种制度变迁过程，是一场深刻的制度革命[7]。促进传统档案制度的变迁，就成为国家治理现代化进程中我国档案事业深化转型的必然选择。

档案制度是在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则，既包括档案机构及其业务的安排，也包括具体业务过程中需要遵守的规则[8]。我国正处于社会转型时期，基本社会制度创新的各方面条件已经具备，实现制度创新势在必行，作为微观社会制度的档案制度同样需要实现新的改革与变迁[9]。借鉴制度变迁的相关理论，即“制度变迁是新制度安排代替、转换和交易旧制度安排的过程，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，涉及新制度的创立和旧制度的转轨两个基本问题”[10]，可以将档案制度变迁理解为，依据国家宏观制度环境的变化以及档案实践发展的现实需求，对传统的档案制度进行革新，对新的档案制度进行创立的过程。档案制度变迁的目的在于通过设立新的档案制度，为社会公众提供更经济、更便捷的档案利用路径，创造一种更高效、更公平的档案制度环境[11]。

3 档案制度变迁的主要形式

档案制度变迁是档案制度持续对自身结构进行优化调整，不断适应新的实践发展需求的过程。档案制度变迁主要体现在档案制度的衰退、调适和创新的动态演化过程中。

3.1 档案制度的衰退。从档案制度衰退的维度来看，随着国家治理现代化的推进和国家治理理念的变革，原有的档案制度在制度设计理念和制度实施流程等方面已经不能适应时代发展的要求，客观上造成了档案制度的衰退。例如1954年中国共产党第一次全国档案工作会议认为，“档案工作不是简单的技术工作，而是带有高度政治性的工作”，要求档案工作人员“应当热爱本职工作，努力学习，钻研业务，遵守各相关规定，严守党的秘密”[12]，着重强调了档案工作的保密性和政治性。但随着开放型政府建设、服务型政府建设等政治实践的发展，档案信息公开和档案社会服务逐渐提上日程，就对原有的档案制度造成冲击。例如，《政府信息公开条例》与档案开放制度的碰撞，致使政府信息公开与保存在国家档案馆的政府档案利用，处于分别执行政府信息公开法规和档案法律法规的双轨运行阶段，造成档案管理标准与提前开放档案标准之间的不衔接，导致提前开放档案的规定实际上难以真正实现[13]。这体现了在时代发展的过程中档案制度的衰退现象。

3.2 档案制度的调适。从档案制度调适的维度来看，随着国家治理现代化成为全面深化改革的总目标，社会各界围绕“治理”展开了激烈的讨论，而档案事业作为国家治理体系的重要组成部分，国家治理结构的调整必然对现有的档案制度产生冲击。例如，档案治理主体的多样性、治理客体的扩展性、治理方式的法制性、治理目标的包容性等[14]，使得档案治理在管理模式和实施方式上有别于传统的档案事业管理，目前档案治理的制度建设仍然相对落后，难以满足从档案事业管理走向档案治理的发展需要[15]。这就要求针对档案治理的新特征和新要求，及时地对档案制度进行调适，以适应档案事业转型的时代发展趋势。从顺应国家治理现代化发展的角度来看，亟须对现有的档案制度进行改革，通过治理制度的建设、治理体制的变革、治理结构的优化、治理模式的创新等做好顶层设计，增加档案机构、社会组织或个人参与的便利性和积极性，促进档案治理现代化[16]。

3.3 档案制度的创新。从档案制度创新的维度来看，档案制度是国家制度安排的组成部分，档案制度的发展亟须跟上社会治理的前进脚步，积极回应社会治理方式变革的新要求[17]。而社会治理背景的出现已经为档案制度创新提供了坚实的基础，档案制度创新也将沿着社会治理这个总方向不断前行，最终实现档案信息权在国家、社会与公民间的重新配置[18]。特别是在2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出“规范并支持社会力量参与档案事务”的新要求之后，现有档案制度缺乏对社会参与档案事务制度设计的弊端进一步凸显。例如，对如何通过档案制度创新发挥档案学会等社会组织的作用，如何通过档案制度构建规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务，如何通过档案制度设计支持社会组织和个人依法设立档案事业发展基金等，都缺乏必要的制度支撑。这使得档案事业发展对档案制度创新的需求更为迫切[19]。

4 档案制度变迁的因应策略

4.1 推动基于国家治理现代化的档案制度构建。制度建设作为现代国家治理的核心内容和首要任务，在利益分配、资源整合、关系协调、社会稳定和国家发展等方面发挥着重要作用，在促进国家治理体系完善和治理能力提升方面有着重要意义。以制度建设推进国家权力向社会系统有效渗透并充分汲取所需资源，有助于实现社会利益关系均衡，巩固政府、市场与社会的制度化互动关系[20]。推动基于国家治理现代化的档案制度构建，是为了从制度层面规范档案权力主体行为，完善现代档案治理结构，协调档案制度关系，保障档案制度建设的有序推进。具体来讲，需要从明确档案制度功能、优化档案制度结构、完善档案制度内容等方面，推动基于国家治理现代化的档案制度构建。

从明确档案制度功能来看，基于国家治理现代化的档案制度建构要为多元档案治理主体参与档案治理提供规范有序的制度环境，为档案治理主体在档案治理中的利益分配提供合法性和合理性的保证，具有引导和激励档案治理主体参与档案治理以及协调整合不同档案治理主体在档案治理中利益的功能。

从优化档案制度结构来看，基于国家治理现代化的档案制度构建要形成以档案法律规范为核心、档案行政规范为基础、相关社会规范为补充的制度结构体系，实现行为约束与利益保障相结合，以便不同性质的制度在档案治理中作用的充分发挥，保证档案制度的协调性和平衡性。基于国家治理现代化的档案制度构建除了要推动正式制度关系的建设，还要充分正视非正式制度在档案制度结构中的重要作用，促进档案治理主体之间非正式制度的价值实现。

从完善档案制度内容来看，基于国家治理现代化的档案制度首先要通过制度建设明确档案治理的目标、过程和路径，将档案治理纳入法治化轨道;其次，通过制度建设明确不同档案治理主体在档案治理中的权责范围、参与方式和互动形式，为档案治理主体参与档案治理提供制度依据;再次，通过制度建设明确档案行政管理机构、档案业务机构和社会组织的运作方式，理顺不同档案治理机构之间的关系，避免政事关系不分等情况的出现;最后，通过制度构建细化档案治理的具体内容，提高档案治理相关制度的灵活性和可操作性。

4.2 强化基于国家治理现代化的档案制度实施。基于国家治理现代化的档案制度可以为档案治理现代化提供重要的制度保障，但档案制度理念能否落到实处、档案制度设计能否产生实效、档案制度内容能否发生作用，则与档案制度的实施有着密切关系。制度的生命力在于执行，因此强化基于国家治理现代化的档案制度实施是档案制度建设有效推进的重要保证。但也应该看到，在我国制度建设的领域、制度建设的内容和制度建设的法治化程度不断拓展和持续完善的大背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有对策等制度执行不力的情况仍然普遍存在，使得制度执行的实际效果难以达到政策制定的目的，削弱了政策的调控能力和规制作用，其根本原因就在于制度并未得到有效执行”[21]。为了避免基于国家治理现代化的档案制度得不到落实，必须强化档案制度实施，确保档案制度作用的发挥。

首先，档案制度能否落到实处，与档案治理参与主体的制度观念有很大关联。为此，需要培养档案治理主体的制度观念和规则意识，使制度理念融入到社会生活之中，最终形成遵纪守法的良好氛围，从而将基于国家治理现代化的档案制度理念融入到档案治理主体行动中，并在档案治理中践行档案制度内容。

其次，档案制度能否得到积极执行，与档案治理参与主体的权责关系密切相关。为此，必须在档案治理中构建权责一致的档案制度执行体制。具体来讲，党政机构和档案行政管理部门在基于国家治理现代化的档案制度执行过程中，要坚持依法依规执行的基本准则，提高档案制度的执行效力，并对其具体行为负责;档案业务部门、社会组织和个人等在档案制度执行的过程中，要增强大局意识、协作意识和责任意识，提高制度实施的主动性和积极性。

最后，档案制度能否得到深入贯彻，与档案行政管理部门能否强化制度监督和制度问责有着重要联系。档案行政管理部门作为档案治理的行政管理主体，在职能上肩负着行政监督和行政问责的责任，这就使得档案行政管理部门在推动基于国家治理现代化的档案制度实施的过程中，必须强化档案制度实施的监督和问责，确保档案制度在实施中不走样、不变形，能夠沿着制度设计的方向稳步推进。

4.3 做好基于国家治理现代化的档案制度调适。由于制度惰性的客观存在，在基于国家治理现代化的档案制度构建时忽略的问题以及制度设计存在的不足将会逐步显现，如果不能够及时进行调整和变革，将在一定程度上制约档案制度作用的发挥。这就要求根据档案事业发展内外部环境的变化，做好档案制度调适，为档案治理现代化提供全面有效的制度支撑。档案制度调适属于调整难度大、涉及领域多、影响面广的政策变革。因此，在推进基于国家治理现代化的档案制度调适的过程中，要注意保持档案制度的稳定性和连续性，做好档案制度调适的风险评估，并对档案制度调适的时机进行慎重选择。

首先，在档案制度调适的过程中要尽量保持制度的稳定性和连续性。“公共政策在调节社会行为的过程中，需要在一定时期内保持公共政策的稳定性和连续性，这是塑造良好政策秩序和维护政策公正的基础，也有助于形成良好和稳定的社会预期。而公共政策的不稳定将会造成政府成本增加和资源浪费，诱发普遍的、结构性的短期行为，致使公共政策体系结构性紊乱以及政府和社会之间信赖关系的破裂。”[22]为此，在基于国家治理现代化的档案制度调适的过程中，应该保持档案制度理念的一致性和制度导向的延续性，确保不同的档案治理主体能够对档案制度形成较为稳定的预期，保持其对档案实践投入的持续性。

其次，在档案制度调适的过程中要做好制度调适的风险评估。严谨的制度环境风险评估，利于档案制度调适的顺利推进，是档案制度调适得以有效推进的重要保证，否则将会导致档案制度调整失败，增加档案制度调适的成本，降低档案治理主体的信心。为此，在基于国家治理现代化的档案制度调适的过程中，要对宏观的政策环境、社会环境，中观的管理环境、组织环境以及微观的技术环境等进行风险分析，综合评估档案制度调适的风险和机遇，做好相应的风险管控预案。

最后，在档案制度调适的过程中要选择制度调适的有利时机。制度变迁主要分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁两种类型，它们在制度变迁的动因、制度变迁的方式以及制度变迁的时机选择等方面存在很大的差异性。要想提升制度变迁的效率，实现较好的制度變迁效果，需要区分制度变迁的类型、分析制度变迁的条件、把握制度变迁的转换时机，以便增加制度变迁收益、降低制度变迁成本、提高制度变迁效率[23]。档案制度调适作为制度变迁的一种形式，同样遵循制度变迁的一般规律。为此，在适当时机推动基于国家治理现代化的档案制度调适，有利于降低因档案制度变迁导致的运行成本，提高档案制度变迁带来的边际效益。

4.4 促进基于国家治理现代化的档案制度创新。档案事业发展是一个不断演进的实践过程，档案制度建设也需要与时俱进。“制度创新作为一种新质性活动，其推进和发展必须是基于实质性问题的分析。而判断实质性问题的关键则是带有‘中国式的底色，符合我国的国情和社情。这就要求在制度创新的过程中，既要将具有中国气质和中国特色的治理经验内容加以制度化，也要注意通过制度资源的合理整合提升‘制度设计仿效的有效性和可行性。”[24]为此，可以从基于中国档案治理经验总结的档案制度发展和基于域外档案治理经验借鉴的档案制度学习两个方面，促进档案制度创新。

从基于中国档案治理经验总结的档案制度发展来看，随着档案治理的推进，新的实践必将对已有的制度关系形成挑战，这就要求对档案治理中的成功经验进行总结并适时地上升为政策和制度，从而为基于国家治理现代化的档案制度完善提供鲜活的实践经验。具体来讲，就是要在档案治理的过程中，将关于党政机构领导档案治理的理念和方略、档案行政机构管理档案治理的模式和策略、档案业务部门参与档案治理的流程和方式、社会组织和个人参与档案治理的方法和路径等成功经验，及时地与现有档案制度内容进行对照分析，对不适应档案治理实践发展的档案制度设计加以修改和废止，对有助于档案治理实践发展的相关经验进行吸收借鉴并适时地上升为法规政策，从而确保基于国家治理现代化的档案制度能够在实践中不断发展，在发展中不断完善。

从基于域外档案治理经验借鉴的档案制度学习来看，档案制度设计与各国的政治制度、文化生态、历史传统等有着密切的关联，使得不同国家的档案制度存在一定的差异性，这为从不同的维度和视角比较档案制度差异，学习不同国家档案制度优点提供了可能。在全球化深入发展的背景下，世界范围内的制度交流、制度碰撞以及制度竞争日益频繁。从近百年的国际政治实践来看，在西方力量全球扩展的过程中制度传播如影随形，制度学习对非西方国家获取制度经验以及实现自身的制度变革发挥着不可替代的作用，这也使得制度学习作为制度间交流以及制度构建的主要方式，成为后发国家以学习追求力量的重要途径[25]。具体来讲，通过制度学习可以借鉴不同国家的档案制度设计理念、档案制度架构形式、档案制度组织方式并在此基础上进行档案制度的自我改良和完善，这对降低制度探索和制度验证的成本，增强我国的档案制度创新能力有着重要促进作用。为此，在结合中国国情的基础上，通过制度学习的方式获取域外档案制度设计的成功经验，对促进我国改进档案制度设计的缺陷，完善基于国家治理现代化的档案制度体系，促进档案治理能力现代化发展有着积极意义。