山东省大气污染防治的地方立法

2019-10-23连晓萍

法制博览 2019年9期

摘要：山东省济南、济宁、菏泽、德州四市都有大气污染防治相关条例规定，对这些文本进行比较分析。这些市的条例规定都包括了总则、分则、附则三部分，框架基本相同，都强调保护和改善大气环境，防治大气污染，就法律责任而言，多数采用数值区间形式的罚款，且罚款的程度相同。各市大气污染防治立法在内容和形式上总体趋同，缺少地方特色，有待加强。

关键词：地方立法;大气污染;文本分析

中图分类号：D927;D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2019）26-0248-01

作者简介：连晓萍（1993-），女，汉族，浙江温州人，温州大学，2017级研究生，研究方向：环境法。

纵观环境法的发展史，不难发现环境法是问题应对型法，地方环境立法是为了解决地方存在的污染环境问题。本文之所以选山东省作为大气污染防治的地方立法的样本，是因为京津翼及周边的大气污染防治问题，是近年来我国污染防治的痛点，生态环境部发布的《京津翼及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》明确北京市，天津市，河北省，山西省，山东省，河南省都是该行动的实施省，对比这几省关于大气污染防治的立法数量，山东省最多，因此本文选择山东省作为研究对象，并对济南、济宁、菏泽、德州等山东四个地级市的大气污染防治立法进行比较研究。

一、地方环境立法应有地方特色

就法与社会的关系，法是社会的产物，而环境法也是在环境问题出现后备受重视，环境法的形成与发展，无一不显示其是问题应对型法，也正因此，环境法应更加贴近地方实际。美国克利福德·格尔茨认为法律是地方性的技艺。法律与民族志，如同驾船、园艺、政治及作诗一般，都是与所在地方性知识相关联的工作。[1]其观点主要表达的是法律是人们主观创造出来的，是针对某一事件表达立法者的观念，在特定的環境中产生，换言之，法律就是“地方性知识”。他把法律比作市场观，不同的市场有不同的市场观，而环境法与其描述的法律尤为相似，就环境法本身的发展可见，环境法的出现是由于环境问题的日益严重，针对环境问题，环境法应运而生，因其特殊性，环境立法更加强调地方性。

二、山东省大气污染防治的地方立法文本分析

（一）总则对比

总则在法律法规中位于最前部分，往往是概况性的条文。主要包括立法目的、对象、适用范围、基本原则等。就立法目的而言，四市的大气污染防治条例都是防治大气污染，保护和改善大气环境，除此立法目的外，德州市、济宁市和菏泽市还有保障公众健康，推进生态文明建设的目的。从四市的防治原则看，除德州市未提及损害担责外，其余防治原则都较为相似，都强调防治结合、公众参与、政府主导。四市在总则中都规定了政府负责制，环境保护主管部门统一监督管理，公众的保护大气的义务，唯有济宁市在总则中规定了检察机关与行政监察机关的义务。

（二）分则对比

分则是具体行为规则，相比总则而言，其是对总则内容的进一步的具体规定。对比四市的分则的内容，在结构上第二、三章除济南市不同外，其他三市第二章是监督管理，第三章是大气污染防治措施，且德州和菏泽对第三章都进行了小节的细分，虽然其他市没有细分小节，但是都有在燃煤、扬尘、工业污染等方面有所规定。在大致上并没有区别，仅是在规定的法条数量上有所减少。第四章除德州外都是规定法律责任的内容，而德州将法律责任放置于第五章，添加一章预警和应急内容，而其他市在第二章中仅用一条条文对其进行了规定。对法律责任的规定，菏泽和德州的条文数最多，分别为20条、19条，济宁、济南市对法律责任的规定的条文分别是13条和4条。济南市法律责任的规定主要是针对建筑垃圾，针对企事业单位和生产经营者，相比其他市的规定，显得尤为简略。其他市的法律责任主要针对农业、工业以及生活对大气污染造成影响的行为的处罚，主要是罚款的形式。而对比同一行为，其罚款数额没有差别，例如《济宁市大气污染防治条例》第三十八条第三款规定露天燃烧的，处五百元以上二千元以下的罚款。《菏泽市大气污染防治条例》第七十六条第二款、《德州市大气污染防治管理规定》第六十三条都对此进行了同样的规定。