大型群众性活动安保工作的反恐思考

摘 要：随着新时代人民群众物质文化生活水平不断提高，大型群众性活动需求持续旺盛。但目前大型群众性活动安保工作存在制度陈旧、安保理念过时、人防、物防、技防不到位，反恐宣传教育、技能培训力度不适应形势要求等问题。需要转变安保理念，制定地方性的法规，加强反恐宣传教育，加强相关人员反恐知识、技能培训，夯实人防、物防、技防建设基础，完善安保预案，停办或分散举办风险过大的大型群众性活动，确保人民群众的生命财产安全。

关键词：群众性活动;安保;反恐

中图分类号：D631.4    文献标识码：A    文章编号：2095-4379-（2019）26-0016-03

作者简介：李蓉（1976-），女，汉族，广西宾阳人，文学硕士，广西警察学院，讲师，主任科员，研究方向：公安学、反恐方向。

大型群众性活动，通常是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：体育比赛活动;演唱会、音乐会等文艺演出活动;展览展销等活动;游园、灯会、庙会焰火晚会等活动;人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。[1]

根据这一界定可以明确，大型群众性活动具有三个重要的属性。一是群体活动的规模性参与活动的主体是群众，参与活动的群众不是少数人的行为，而是人数规模达到一千人以上的活动，一千人是参与大型群众性活动人数的规模下限，活动人数规模的上限没有规定，目前通用的提法是“大型群众性活动”，没有“超大型”或“特大型”这样的界定和提法，大型群众性活动的具体规模，需要根据活动的性质和内容来具体确定;二是活动内容的复杂性。这些大型活动的内容，既有文体演艺活动，也有经贸展销、游园庆祝、人才招聘等活动内容，内容广泛，是群众解决经济、文化、体育等需求的重要方式，涵盖群众日常生活的方方面面;三是活动性质的非政治性。大型群众性活动，与表达政治诉求的集会游行示威等活动有着严格的区别，也与国家和政府组织举办的带有政治性质的大型活动有显著区别，管理和开展群众性大型活动的安保工作，与管理和开展带有政治性的大型活动的安保工作要求和标准是不能简单相提并论的。开展群众性大型活动安保工作，应当符合群众性大型活动属性的要求，特别要注重针对性，讲究区别性，探寻规律性。

一、大型群众性活动安保工作所面临的反恐形势

（一）人民群众对开展大型群众性活动具有持续旺盛的需求

随着我国国力的增强及人民生活水平的提高，人民群众的生活方式越来越丰富，对精神生活的要求越来越高，各种大型群众性活动满足了人们对丰富多彩生活的追求。大型群众性活动在人民群众日益丰富的物质文化生活领域中具有重要的地位和作用。大型群众性活动不仅能丰富人民群众的物质文化生活、促进市场繁荣和推动经济建设，在构建和谐社会、维护社会稳定、弘扬社会主义核心价值观等方面都具有不可替代的重要作用，大型群众性活动的增多是人民群众安居乐业、社会稳定、和谐、人民群众具有幸福感和获得感的重要标志，体现了人民群众对美好生活的向往，从社会发展的意义上说，大型群众性活动不仅不会减少，也不能减少，甚至还应该鼓励和引导。近年来，大型群众性活动开展的需求持续旺盛，据调查，仅广西南宁市，大型群众性活动从2016年的200多场，跃升至2018年的600多场，两年间翻了两倍。大型群众性活动已成为提升一个城市或地区形象和知名度、激发区域经濟活力、推动技术进步和促进精神文明建设的重要手段和措施。大型群众性活动的持续旺盛，已是新时期的新常态，是促进经济社会发展的一个刚性需求。

（二）大型群众性活动安保是反恐工作的重点

“9·11”恐怖袭击事件以后，恐怖主义引起了全世界的恐慌，世界各国都根据本国情况制定制度、采取措施预防和打击恐怖主义犯罪活动，如美国于2001年10月颁布了《爱国者法案》，对恐怖主义的范围进行了重新界定，扩大了警察机关可管理的活动范围，其它各国也纷纷效仿，根据本国国情制定相关制度和措施。我国于2015年12月颁布了《中华人民共和国反恐怖主义法》。但从总体上来看，全球恐怖主义事件并未因此减少，甚至出现了“越反越恐”的局面。恐怖主义像毒瘤一样严重危害着世界各国人民的生命和财产安全，让世界各地的人们生活在恐惧之中。此外，西方敌对势力企图对我国实行和平演变;西藏、台湾的民族分裂分子、宗教极端分子、法轮功邪教分子，在国际反华势力的推动下，在我国实施暴力恐怖活动的可能性大。恐怖主义严重破坏了人民群众的安定生活，对国家安全造成严重损害。[2]

二、反恐视角下大型群众性活动安保工作中存在的主要问题

（一）相关制度落后陈旧，漏洞问题突出，难以适应形势发展需要

国务院2007年出台了《大型群众性活动安全管理条例》（简称《条例》），十多年过去了，随着国内外安全形势的变化，制度已经显得陈旧，部分条款存在概念界定不清、责任不明确等问题，具体来说，主要有以下几方面：

1.大型活动的安全管理界定不清

《条例》第二十五条规定“县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型活动安全保卫工作，不实行安全许可制度”。[3]但在具体的实践中，对于何为“政府直接举办的大型活动”存在概念界定不清晰的问题，一些活动承办者为了逃避安全许可，将商业性的营利活动，通过与政府相关部门合作，变成了“政府直接举办的活动”，这种现象的存在导致两方面的问题，一是大型群众性活动举办前存在的安全隐患难以被发现和消除，二是将本应由活动承办方承担的安全责任不加区别地转移到公安机关身上，导致出现职能代行的情况，公安机关承担着过多的、与自身能力不相适应的安保责任和压力。为了确保活动的安全，警方不得不包揽安全管理和具体安保责任，警力资源被浪费和滥用。

2.各行政机关的安全监管责任不明确

《条例》第二十五条规定：“对政府直接举办大型活动的安全保卫工作，由举办活动的人民政府、国务院部门负责，不实行安全许可制度，但应当责成或者会同有关公安机关制定更加严格的安全保卫工作方案，并组织实施。”[4]但在以上条款中，公安机关和政府部门谁是安保工作的监管者，谁是安保工作的具体承担者没有明确说明，安保工作责任主体不明确，相配套的安全监管机制和工作程序难以建立，安全监管责任难以落实，最终公安机关往往成为承担安全管理责任的唯一部门，由于警力有限，公安机关往往疲于奔命，保不胜保，防不胜防，保重点和保一般之间不能协调平衡，极易出现漏洞，增大安全风险。

3.政府作用与商家责任没有厘清

随着社会经济的飞速发展，大型活动“商业化”倾向越发明显，而商业活动就必须考虑其商业性特点，即使政府出于自我考虑，采取“政府搭台、商业运作”的模式，也需要厘清政府作用与商家责任，严格按照《条例》等有关法律规范的规定，遵循“安全第一、预防为主”的方针，坚持“承办者负责、政府监管”的原则，真正实现大型群众性活动的安全管理。当前，政府安全管理理念存在一定偏差，往往认为大型活动安全管理就是公安机关分内的事，为了迎合商家，经常不考虑活动的客观实际，强令公安机关大包大揽，直接导致了公共安全管理主体的单一性。在实际管理中，政府大多仅考虑活动内容和影响力，忽视了安保本身的制约因素，尤其忽视了安保的根本制约条件——经费，政府部门没有要求活动承办方将安保经费纳入其活动成本，不考虑主办方的实质安全管理责任，而是要求公安机关自己同商家协商。有的主办单位认为只要是公安机关审批的活动，就应该由公安机关承担全部的安全责任，在这种思想的指导下，有的主办单位不但不严格落实活动的安全保卫工作责任，不认真落实各项整改措施和安全隐患的排查清除，甚至连最基本安全管理工作都不做。

（二）公安机关安全保卫的力量不足，物防、技防设施安全隐患多

大型群众性活动日益增多，以某省会城市为例，2018年平均每天有2场大型群众性活动，不管是市级还是县级公安机关均反映存在警力不足的问题，每到大型群众性活动，往往需借用周边市县的警力或大量的警校生参加安保工作，警校生由于缺乏工作经验和相关专业培训，只能承担安检等一些外围性的工作，难以担起重任。举办地公安机关即使全员出动，并借助公、检、法系统人员，也满足不了一些参与人数太多的大型活动的安保工作。公安机关反映，大型活动举办前后各警种往往疲于奔命，再加上其它的公安业务工作，容易出现顾此失彼的现象，若有重大突发事件发生，处置能力难免会受到影响。

《条例》第十一条规定“举办大型群众性活动的活动场所、设施必须符合安全要求”[5]但笔者在调研中发现，有些大型群众性活动的场馆由于建设时间比较早，建设之初没有能充分考虑大型活动防暴恐袭击方面的需要，物防、技防现状已经不能满足新形势下反恐安保工作需要。如有些大型活动场馆的围墙、大门没有防冲撞的设计，有的场馆内部技防设施年久失修，由于维修更换涉及到经费投入问题，往往很长时间没有得到解决，不合格的物防、技防设施在关键时候难以发挥作用。

（三）反恐措施体系和应急预案建设还不够完善，预案各自为政，缺乏充分演练和论证，相互之间缺乏衔接，没有形成结构体系

反恐应急预案是为了提高对恐怖事件的应急处置能力，在发生恐怖事件时，能有效控制局面，迅速有序地处理事件，减少不良影响和损失，明晰各职能部门职责及处理流程。《条例》第十条规定公安机关要负责“制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案”[6]但通过调研，公安机关普遍反映在大型活动举办时，各职能部门的反恐措施体系实施起来往往存在一些问题，衔接不畅。一般来说，大型群众性活动应急预案往往会涉及到多个部门，除公安外，还有政府、消防、武警、医疗甚至社区都要参与其中，尽管方案或预案中对各相关单位的工作职责都有较为明确的分工，但在具体的实施过程中，联动方面容易出问题，一旦有突发事件发生，各单位谁先到达现场，谁是指挥员，如何协调现场秩序，这些方面运行起来还存在诸多不顺畅。不同的职能部门之间缺乏具体的合作细则，没有衔接，各自为政，配合起来有困难，谁也不听谁的;在事件的处置上，只负责自己的那一部分，对于需要进一步协助的事项，会有推诿，认为不是自己的职责，不去做事的现象。

（四）某些固定举办的大型群众性活动社会效益与安全风险明显失衡，安全风险远远大于活动所带来的社会效益

《条例》第二条规定每场次预计参加人数达到一千人以上的指定类型的活动即为大型群众性活动。根据笔者的调研，某些县一级人民政府每年举办的一些大型群众性活动，参与人数超过50万人，已经超出当地县城常住人口的好几倍。这些县城的人民政府、公检法机关、加上借调邻近市县的警力組成的安保队伍都难以应对日益增大的安保压力。某些大型活动的性质和内容本身就具有高危性，需要加倍防范和管控。这类大型群众性活动大大超出当地政府及各职能部门的安保应对能力，各种安全不可预知因素很大，安全风险已经远远大于社会效益。某些大型群众性活动最初由政府引导举办，主要目的是提高地方知名度，发展地方经济，打造地方名片。但随着宣传力度的加大，参与活动的人数一年比一年增多，原来局限于本地区人员参与的活动，逐渐吸引来自全国各地的群众也前来参加，人员越来越复杂，大型活动原有的高危性没有消除减少，还有增大的压力，地方政府明显感觉每年活动期间安保压力增大，反恐安全方面的不确定性增大。

三、构建全民反恐格局，改进大型群众性活动安保工作

新形势下，做好大型群众性活动反恐安保工作，保护人民群众的生命财产安全，笔者提出几点建议：

（一）彻底转变大型群众性活动安保工作的理念，树立法治思维和底线思维，从构建全民反恐格局的高度，推动大型群众性活动安保工作的开展

大型群众性活动日益增多，安全管理任务日益繁重，不健全的法律法规和陈旧的安保理念必将给暴力恐怖犯罪分子提供可乘之机，大型群众性活动安保的难度日益明显，老经验老思路老办法已经在新形势面前失效！必须要彻底扭转职能代行、责任转移的现状，树立法制思维和底线思维，依据《中华人民共和国反恐怖主义法》等相关法律法规，充分发动人民群众，以国家总体安全观和反恐人民战争的思想为指导，建立安保责任共担，各负其责，保重点与保一般全面平衡的全新安保工作格局，按照专门职能与群众路线相结合的工作思路，制定相应标准和规范，加强安全监管和检查，加强事前控制，指导人民群众按照自身的责任开展安保活动。

（二）开展反恐宣传教育工作，增强人民群众反恐意识

群众性是大型群众性活动最突出的特点，预防恐怖事件发生的最根本的途径就是要坚持群众路线、发动群众、组织群众。大型群众性活动的反恐宣传教育一方面要加强群众的反恐意识教育，充分利用各类新闻媒体加强对恐怖活动危害性的宣传，或在大型群众性活动现场发放传单，教育广大群众学会识别恐怖分子、应对可能发生的恐怖事件，遇到恐怖事件时保持镇静、服从现场安保人员指挥，有组织、有秩序地开展疏散工作。另一方面要增强群众反恐情报信息的敏感性，在大型群众性活动组织过程中提前向群众公布恐怖情报信息反馈渠道，积极鼓励广大群众提供恐怖活动线索及各类可疑情况，扩展反恐情报信息来源，制定反恐应急措施，防范各类恐怖事件发生。[7]

（三）建立政府综合协调制度

对政府直接举办的大型群众性活动，要建立有政府相关职能部门参加的综合协调小组，由政府主管安全工作的领导任组长。综合协调小组负责协调政府有关职能部门的职责以及相互之间的联系配合，组织对各种安保力量的教育培训，组织各职能部门在活动前开展充分的演练。政府综合协调制度明确了政府在政府部门直接举办的大型群众性活动安保工作中的主体责任，需要承担总协调的作用，改变公安机关单打独斗的局面，使公安机关能将更多的注意力集中于安全保卫方案的制定与落实、安全监督检查等重要方面的工作。

（四）进一步加强人防力量建设，规范社会安保力量反恐知识和技能培训，加强监督指导

在大型群众性活动安保活动前，需要对社会的安保力量如警校生、保安公司的保安、社区民兵等制定统一的标准，进行反恐相关知识和技能培训。掌握恐怖分子识别的基本方法、反恐应急处置的基本方法、反恐设备器材的使用方法等。在各种社会安保力量的培训方面，公安机关要行使监管责任，规范各种安保力量的培训，建立统一的安保力量勤务标准和考核规范，确保每个安保人员都能胜任岗位。在安保培训中要分专业进行针对性训练，如从交通疏导、反恐防暴、救援等方面开展分类培训。在理论培训的基础上，加强实战演练，严格落实“预防为主”的安全管理方针，在大型活动开始前全面强化人防力量建设。

（五）进一步加强物防、技防建设，改进物防条件，引进技防新技术

随着暴力恐怖犯罪手段不断高科技化，大型群众性活动反恐安保的物防、技防建设都需要进一步加强，对于已经达不到新形势下反恐安保要求的建筑物、设备设施必须要定期整改。大型群众性活动举办地人民政府及公安机关要对举办大型活动的场馆提前进行设施设备达标安全检查，将大型活动安保工作对场馆的设施设备要求明确告之场馆负责人，如发现不达标要下令及时整改，如不能在大型活动举办前整改完毕的，不能发放活动举办的许可。对于政府部门直接举办的大型群众性活动，如果经评估认为活动场馆达不到安全要求又无法定期完成整改的，必须要更换活动举办地，甚至停办，不能带着问题举办活动。用于安保的车辆、器材、装备要配备充足，能适应新形势下反恐工作的要求。对于风险特别大的大型活动，需要配备先进的技术与设备，甚至要动用警航、无人机等空中力量参与安保活动。活动核心区域及重点区域要做到监控探头全覆盖。

四、结语

大型群众性活动有利于促进经济发展和精神文明建設，满足人民群众生活品质越来越高的追求，在构建社会主义和谐社会中发挥着重要的作用。大型群众性活动安保工作中存在的多方面问题，严重威胁着参加活动的人民群众的生命财产安全，公安机关及各相关部门要立足于总体国家安全观，从反恐的角度摒弃传统的安保理念，加强法制思维和底线思维，建立职责明晰、各担其责、政府主导和群众路线相结合的安保工作新思路，确保大型群众性活动的安全举办。

[ 参 考 文 献 ]

[1]大型群众性活动安全管理条例（国务院第505号令）第2条.

[2]李泽坤.新形势下我国反恐形势与立法现状[J].黑龙江政法管理干部学院学报，2018（5）：52.

[3]大型群众性活动安全管理条例（国务院第505号令）第25条.

[4]大型群众性活动安全管理条例（国务院第505号令）第25条.

[5]大型群众性活动安全管理条例（国务院第505号令）第11条.

[6]大型群众性活动安全管理条例（国务院第505号令）第10条.

[7]牛玉钵，郑智锋.关于大型群众性活动防范恐怖袭击对策的思考[J].辽宁警专学报，2009（3）：46.

[8]张家英，等.边疆地区高校大学生反恐意识及应急能力培养研究[J].教育现代化，2018（15）：287-288.