中国—拉美国家在全球治理中的合作机制探析

【内容提要】随着全球化进程的日益深入，中国与拉美国家利用多种双多边机制就全球治理议题进行了富有成效的磋商，推动了双方在应对气候变化、全球金融治理、世界贸易治理等领域的合作。但是，中拉全球治理合作机制建设仍面临诸多挑战，这主要体现在整体协商机制不够完善、对次地区多边机制的利用尚不充分等方面。中拉经贸关系的快速、深入发展为双方加强合作机制建设提出了新的要求，中国—拉共体论坛的成立为整体协商提供了制度空间。在当前国际形势下，拉美国家承受着巨大的内外压力，急需改善内外环境，这将为推进中拉全球治理合作机制建设提供新的机遇。

【关键词】中拉关系;全球治理;合作机制;中拉论坛

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.10.005

全球治理的主要内涵既包括传统的政治及安全议题，也包括气候变化、可持续发展、金融治理、贸易治理和全球治理架构改革等新议题。自21世纪初以来，全球治理的内涵日益丰富，中国与拉丁美洲国家在全球治理进程中有着广阔的合作空间。在拉美和加勒比33国中，具有广泛参与全球治理能力的三个地区大国分别是巴西、阿根廷和墨西哥。其中，巴西与中国同为发展中大国和新兴经济体，共同利益最多，双多边互动最密集，合作卓有成效。阿根廷次之，其虽不如巴西与中国的合作那么密切，但也与中国有着广泛的共同关切，在全球治理领域开展了有效合作。墨西哥在很大程度上已经脱离了发展中国家定位，与中国在贸易上存在一定的同构竞争关系，且与中方在全球治理议题上的战略合作较少。而拉美中小国家则选择“抱团取暖”，联合地区内外的伙伴国家，在相关领域表现活跃。如加勒比海众岛国加入了“小岛国集团”，秘鲁、智利、哥伦比亚等国组建了“小拉美集团”，在气候变化问题上发挥了超出其国力的影响，与中国也有较多互动。

中拉全球治理合作的双边机制

从20世纪60年代起，中国与大多数拉美国家陆续建立外交关系。截至2019年8月，中国已同巴西、墨西哥、阿根廷、古巴、智利等23个拉美国家建立了外交关系。[1]中国与拉美建交国家互设的使领馆、各种常设交流机制以及政府各层级、各部门的相互访问成为双边互动、协商全球治理问题的主渠道。[2]

中国与巴西在1993年建立战略伙伴关系。2012年，两国将双边关系提升为全面战略伙伴关系。中巴两国在对方设立的大使馆等外交机构、两国外交部相关司局、涉及全球治理议题的其他部委等是两国日常交流的主要渠道。巴西也是目前唯一同中国建立外长级全面战略对话机制的拉美国家，2014年两国举行首次外长级全面战略对话，就全球治理问题进行了沟通。中巴两国设有高层合作与协调委员会，该机构下设各专门委员会，负责协商如太阳能及光伏产业合作等议题。

中巴两国高层交往频繁，成为推动双方在全球治理议题上开展合作的重要渠道。习近平主席和李克强总理在2014年和2015年相继访问巴西，巴西时任总统罗塞芙曾多次访华，时任总统特梅尔更是在就职当天便来华出席二十国集团领导人杭州峰会，两国最高领导层的沟通堪称密切。此外，两国议会领导人互访和副总理级互访也保持了较高的频率。两国领导人高度关注全球治理议题，经常通过联合声明等形式对相关原则加以确认，切实推动相关领域问题的沟通和解决。

在全球治理议题上，气候变化问题是中巴两国最重要的合作领域之一。双边通过密切沟通，确认了应对气候变化问题的重要性和主要指导原则，并在重大国际会议召开前，彼此协调立场。如在2015年气候变化巴黎大会召开前夕，中巴两国通過高层访问达成一系列重要共识，确定了相关原则和诉求，并提出了通过气候治理促进可持续发展的共同愿景和行动规划。全球金融治理也是中巴双边协商的重要内容。通过高层访问和工作层面的沟通，双方在该领域达成重要共识，即应切实推进世界银行和国际货币基金组织改革，推动国际金融机构加大对发展问题的投入。中巴两国还把落实2010年国际货币基金组织份额改革方案作为合作重点并取得了实效。降低发展中国家的汇率动荡程度是全球金融治理的重要内容，本币互换是避免汇率波动型金融危机的有效手段。为此，中巴双方建立了本币互换机制。2013年3月，中巴两国央行签署1900亿元人民币/600亿巴西雷亚尔双边本币互换协议，此举是向打破发达国家的国际货币垄断、保障新兴经济体金融安全迈出的重要一步。中国在发展治理方面所做的努力也得到巴方的积极回应，巴西是首个申请加入亚投行的拉美国家，并成为该行的准成员国。2015年李克强总理访问巴西时，中巴双方还探讨了联合国安理会改革和巴西入常问题，并商定应优先增加发展中国家在安理会的代表性，中方理解并支持巴西希望在联合国发挥更大作用的愿望。[3]

中国与阿根廷就全球治理议题长期保持着密切的双边沟通。1990年，中阿两国外交部建立了政治磋商制度，至2013年已举行12次政治磋商。2013年，两国建立了政府间常设委员会机制，并于2015年2月举行首次会议，迄今已举行了2次经济合作与协调战略对话、20次经贸混委会会议。2014年，中国与阿根廷建立了全面战略伙伴关系。2015年2月，阿根廷时任总统克里斯蒂娜应邀对中国进行国事访问。2016年4月和9月，习近平主席和马克里总统分别在华盛顿核安全峰会和二十国集团领导人杭州峰会期间举行双边会见。在这些双边互动中，加强全球治理领域合作是重要的协商内容。

2014年7月，中阿双方在建立全面战略伙伴关系的声明中再次明确表示，作为新兴市场国家的代表，中国和阿根廷在许多重大国际和地区问题上拥有共同利益，并持相似立场。双方应加强在联合国、二十国集团、世界贸易组织等国际组织和多边机制框架内的沟通，就联合国改革、全球经济治理、多哈回合谈判、气候变化等议题保持密切协调。[4]中阿两国也建立了本币互换机制。2009年4月，中国人民银行同阿根廷中央银行签署了700亿元人民币/380亿阿根廷比索的本币互换协议。2014年7月，习近平主席访阿期间，中国人民银行同阿根廷中央银行签署了700亿元人民币/900亿阿根廷比索的本币互换协议。[5]在马克里政府取消外汇管制、允许汇率自由浮动之后，中阿货币互换协议对维护阿根廷币值稳定做出了重要贡献。继巴西之后，阿根廷也申请加入亚投行，目前已经成为亚投行的准成员国。

与巴西、阿根廷相比，墨西哥与中国在全球治理领域的合作相对较少。2003年，中墨两国建立了战略伙伴关系。2013年6月，习近平主席访墨期间，两国元首共同宣布将双边关系提升为全面战略伙伴关系。2004年8月，中墨成立政府间两国常设委员会，迄今已召开6次会议。2008年7月，卡尔德龙总统对中国进行国事访问，两国元首共同宣布建立中墨战略对话机制，迄今已举行4次对话。但是，墨西哥对自身的国际定位和基本立场与巴西、阿根廷有明显差异。在加入北美自由贸易协定和经合组织之后，墨西哥的对外政策受到北方强邻的更大影响，发展中国家定位也趋于模糊。此外，墨西哥还与印尼、韩国、澳大利亚等国一起组成了所谓的“中等强国俱乐部”，在某些国际问题上的立场与其他拉美国家拉开了距离。例如，巴西和阿根廷积极申请加入亚投行，墨西哥则始终没有表现出类似的意愿。 因此，中国与墨西哥在气候变化、全球金融治理、全球贸易治理、可持续发展等议题上的共同语言不多，尚未开展深入有效的合作。

此外，中国也通过双边渠道，对加勒比小岛屿国家在气候变化问题等议题上的关切给予充分理解，并根据其发展诉求和面临的实际困难，提供了力所能及的帮助，维护了发展中国家的整体利益。例如，2013年，中国与安提瓜和巴布达、巴巴多斯、多米尼克等国签署了《关于应对气候变化物资赠送的谅解备忘录》，向这些国家赠送了节能灯、节能空调、太阳能发电系统和路灯等物资。[6]中国国家发展与改革委员会还举办了针对欠发达国家的气候变化培训班，提供必要的知识和信息帮助，受到发展中国家的广泛好评。

中拉全球治理合作的多边机制

中国与拉美的区域、次区域及功能性组织也建立了各种形式的联系，其中主要包括拉美和加勒比共同体（简称“拉共体”，成员包括地区33个国家）、南方共同市场（简称“南共市”，成员包括巴西、阿根廷、乌拉圭、巴拉圭、委内瑞拉、玻利维亚）[7]、安第斯共同体（简称“安共体”，成员包括哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚）、太平洋联盟（成员包括墨西哥、哥伦比亚、秘鲁、智利）、加勒比共同体（简称“加共体”，成员包括加勒比地区的15个国家）、中美洲共同市场（成员包括哥斯达黎加、洪都拉斯、尼加拉瓜、萨尔瓦多、危地马拉）、南美国家联盟（成员包括巴西、阿根廷等12国）、联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会等。中国是南共市、安共体、太平洋联盟等多个组织的观察员国，但现有资料表明，中国与拉美国家尚未将上述地区性多边组织视为全球议题协商的重要载体，即中国与拉美国家在上述合作机制中的多边磋商功能还未得到充分开发。

中国与拉美国家在跨地区组织和全球多边组织中就全球治理议题开展了密集的互动与合作，其中主要包括联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、二十国集团（包括巴西、墨西哥、阿根廷）、亚太经合组织（拉美成员国包括墨西哥、秘鲁、智利）、东亚—拉美合作论坛（包括20个拉美国家）以及金砖国家合作机制（包括巴西）等。

中国与巴西在这些多边场合就全球治理议题开展了密集沟通与广泛合作，其中，金砖国家合作机制是中巴两国合作的主要平台。中巴两国与其他金砖国家一道，就国际金融治理结构改革、发达国家货币政策及其外溢效应、设立金融安全网、多哈回合谈判、联合国改革等一系列议题达成了广泛共识并付诸行动。在二十国集团、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等重要会议召开前夕，包括中国、巴西在内的金砖国家都会举行外长、财长、贸易部长会议，提前就相关议题协调各方立场。[8]在2013年世界贸易组织总干事改选过程中，获得中国和巴西支持的阿泽维多（巴西籍）最终成功当选，凸显双方在国际事务中的务实合作。

在多边合作机制中，中国与阿根廷在二十国集团框架下互动较多。尤其在两国分别担任二十国集团轮值主席国期间，双方就议程设定和具体议题内容都进行了密集互动和协商。在联合国改革问题上，阿根廷支持中国立场，并与中国密切配合。中阿两国都认为联合国应在推动建立更加公正、合理和平等的国际秩序过程中发挥主导作用;认为安理会改革非常必要，改革应使安理会工作更加民主和透明，增强其应对全球性威胁和挑战的能力;认为应寻求共识，反对推动未达成最广泛共识的解决方案。[9]上述合作对于确保安理会改革朝着正确的方向前进具有重要意义。

伴随着中墨双边经贸关系的升温，中国与墨西哥在全球治理领域的合作也呈現出积极的发展态势。2013年，在习近平主席访墨期间，双方商定加强在联合国、二十国集团、亚太经合组织等多边机制中的协商，重点关注联合国改革、全球金融治理等议题，表达了在全球治理领域加强合作的政治意愿。[10]

2011年，拉美和加勒比国家共同体成立，这是历史上第一个囊括了本地区所有国家且没有区外国家参与的多边组织。2015年初，中国—拉共体论坛（中拉论坛）首届部长级会议在北京举行，从而为中拉整体合作奠定了制度基础。中拉论坛将气候变化、可持续发展、国际贸易、国际金融、国际互联网治理等全球治理议题确定为双方合作的重点领域，同时确认了彼此在关键议题上的共同立场，主要包括：加强联合国在全球治理体系中的作用;强调世界贸易组织在全球贸易治理中的主导地位;确认气候变化问题应在《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》框架下解决，重申了共同但有区别的责任和各自能力原则，发达国家应履行资金方面的承诺等。[11]这些原则代表了发展中国家的共同立场，是对个别发达国家立场倒退的有力回应，也凸显了中拉论坛在全球治理议题磋商中的独特作用。

中国还通过多边合作机制与一些拉美中小国家在气候变化问题上开展交流合作。在“小拉美集团”中，秘鲁属于对气候变化最敏感的国家之一，因而积极推动包括中国在内的发展中大国采取更富进取性的减排措施。为此，秘鲁还主办了2012年利马气候会议，力促各方为2015年气候变化巴黎大会做出实质性承诺。中国通过多边渠道与秘鲁进行了密切沟通，对秘鲁等国的合理关切予以支持，得到了秘鲁等国的积极回应。

中拉全球治理合作机制建设的前景

在现有的双多边机制下，中国与拉丁美洲国家虽然在全球治理领域的合作取得了较大成果，但双方在全球治理议题上仍缺乏专门的合作机制，彼此间的对话只能依托各种双边机制、次地区性多边机制和全球多边机制展开。[12]其中，双边机制仍然是交流多边议题的主要渠道，次地区性多边机制尚未得到充分利用，这种状况不利于提高中拉双方在全球治理议题上的合作效率。近年来，国际形势的新变化为中拉在全球治理领域的合作带来了新的机遇与挑战。

发达经济体对拉美经济的影响相对削弱，而中拉经贸关系的迅猛发展则为中拉全球治理合作及其机制建设打下了现实基础。无论是气候变化问题，还是全球经济治理、金融治理、贸易治理议题，其核心都是发展问题。长期以来，拉美国家的经济发展依赖于发达经济体的市场、资本和技术创新，双方经济联系紧密。但自2008年金融危机以来，发达经济体受到重创，经济复苏缓慢，且有再次爆发危机的风险。而金融危机导致了发达国家的进口需求减少、拉动世界经济增长的能力下降。[13]面对困难局面，美国特朗普政府没有选择进行国内改革，反而利用民粹主义，企图采取逆全球化的办法转嫁危机，这对拉美国家的经济造成了沉重的压力，也形成了疏离二者的离心力。

相比之下，中国自改革开放以来，经济持续高速增长，与拉美国家的经济联系也日益密切。根据中国商务部国际经济合作研究院的数据显示，2000年至2016年，中国与拉美国家的贸易总额从100多亿美元增加至2166亿美元，16年间增长了16倍。2018年，中拉贸易额突破3000亿美元大关。[14]引领这一轮贸易增长的主力不再是传统的能矿类产品和大豆等大宗农产品，而是附加值更高的水果、肉类和海产品。与以往不同的是，跨境电商平台为中拉贸易增长提供了重要助力。电商平台的兴起极大提高了拉美中小企业对双边贸易的参与度，中拉贸易的红利流向广大的社会中下层，改变了以往只有大资本获利的格局，说明中拉间的经济联系在广度和深度上都实现了新的突破。在全球经济不景气的大背景下，中拉经贸关系却逆势增长，这是中国主动对拉美国家开放国内消费市场的结果，也体现了中拉相互融合的长期趋势。目前，中国已经成为拉美第二大贸易伙伴。在投资领域，拉美已经成为除亚洲外中国对外直接投资的最大目的地，且投资方向也超越了传统的能矿行业，向制造业、农业、航空运输、电子商务等领域扩展。截至2016年底，中国在拉美的投资存量已经超过2000亿美元。[15]拉美国家对华合作的意愿也不断高涨。到2018年底，已有16个拉美国家与中国签署了共建“一带一路”谅解备忘录。

因此，从大趋势来看，拉美与美国等发达经济体的经济共生关系呈减弱态势，而中国与拉美国家的经贸关系却呈现出迅猛发展、深度融合的趋势，这将对国际关系格局产生深远影响。由于共同利益的增加，中拉之间完善机制、加强多领域合作的动力明显增强。在全球治理体系改革问题上，中拉都希望全球治理体系朝着更加公正的方向发展，防止发达经济体在国际贸易、气候变化、金融等领域为发展中国家设置障碍、转嫁发展成本。可以说，中拉全球治理及其合作机制发展的现实基础日趋巩固。

与此同时，建立完善中拉全球治理整体合作机制也面临一些困难。与中国和其他地区的整体合作机制相比，中拉论坛在深化、细化全球治理合作方面所取得的实质性进展不够明显。究其根源，在于拉共体内部分裂使其难以在全球治理议题上形成“同一个声音”。一方面，拉共体一直缺少一个“领头羊”。在巴西、墨西哥、阿根廷三个地区大国中，巴西的综合国力领先于其他两个国家，但其弱点也很明显，即经济增长依赖初级产品出口，创新能力弱，缺乏自主增长能力，没有成为拉动地区经济发展的增长极;社会和政治凝聚力不足;武装力量发展滞后，军事投送能力差，硬实力不足。与之相比，墨西哥和阿根廷虽在综合实力上略逊一筹，但也都是资源丰富、幅员辽阔的地区大国，外交独立性较强。因此，巴西还无法成为拉美地区的力量中心，尚不具备成为地区“领头羊”的实力，这导致三者之间彼此竞争、互争雄长，对外政策难以协调。

此外，意识形态因素也不容忽视。拉美国家的左右翼政府在对外政策导向上存在明显差异，右翼政府通常更加亲美，而左翼政府更重视南南合作。由此造成的后果是不同国家的左右翼政府难以协调外交政策，如一国政府发生更迭或将引发外交政策的重大变化。例如美洲玻利瓦尔联盟、南美国家联盟等一度兴盛的次地区组织皆因成员国政府更迭而难以协调各方立场，从而陷入低潮。近年来，巴西、阿根廷右翼上台执政，但墨西哥左翼却重新上台执政，各国政府在意识形态上的差异性对其外交政策产生了明显影响。[16]因此，拉美地区三大国在全球治理的诸多议题上无法达成共识，也无法协调与地区中小国家的分歧。在此情况下，中拉论坛难以发挥协调双方在全球治理问题上的机制化成效。

但是，拉美国家内部发生的政治变化和正遭受的外部冲击可能会给中拉合作機制带来新变化。一方面，拉美国家受全球经济不景气影响，经济增长低迷，民众不满情绪蔓延，右翼政府执政压力增大。在2019年8月举行的阿根廷大选初选中，现任的右翼总统马克里大幅落后于左翼候选人费尔南德斯。若拉美主要国家的政治风向再次集体“左转”，拉共体成员国的对外政策或将更加易于协调，尤其有利于在某些全球议题上达成共识。另一方面，特朗普政府在全球治理领域所采取的一系列政策，如退出气候变化《巴黎协定》、重新谈判已有的自由贸易协定等都对相关拉美国家形成了冲击，这些冲击与拉美国家内部政治变化相结合，或将促使拉共体成员国在某些全球议题上采取更加协调一致的立场。未来一段时期，中拉关于全球治理的整体合作机制建设仍有取得进展的空间。

结   语

通过对中国与拉美国家在全球治理领域合作机制的梳理可以发现，中拉通过业已存在的多种双边、多边机制就全球治理议题进行了富有成效的协商，在气候变化、全球金融治理、贸易治理等领域进行了密切合作。总的来看，中拉双方在建立专门、整体的全球治理多边合作机制方面仍有进一步发展完善的空间，在充分利用现有的次地区多边机制方面也可以更有作为。21世纪以来，中国与拉美国家在经贸合作方面取得了长足的进展，在经济发展方面具有广泛而深入的共同利益，在国际事务中的共同点越来越多，这为加强双方全球治理合作机制建设提供了坚实的基础。中拉论坛的建立标志着一种整体交流合作机制的出现，为双方在全球治理领域开展合作提供了制度基础。但是，拉美地区大国间的分化、意识形态等因素都不利于拉共体成员国统一立场、有效开展对华整体合作。在当前国际形势下，拉美国家承受着巨大的内外压力，急需改善内外环境，这将为推进中拉全球治理合作机制建设提供新的机遇。

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

（责任编辑：苏童）

[1]《中华人民共和国与各国建立外交关系日期简表》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/2193_674977/。

[2] 目前，中国同圣基茨和尼维斯、圣卢西亚等10国尚未建立正式外交关系（同有些国家建交后又断交），但与其中一些国家互设了商务代表处或其他准官方机构。

[3]《中华人民共和国政府和巴西联邦共和国政府联合声明（2015—05—20）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1265272.shtml;《中国—拉美加勒比国家领导人巴西利亚会晤联合声明（2014—07—18）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1175758.shtml;《中国和巴西关于进一步深化中巴全面战略伙伴关系的声明（2014—07—18）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1175756.shtm。

[4]《中华人民共和国和阿根廷共和国关于建立全面战略伙伴关系的联合声明（2014—07—19）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1176071.shtml。

[5]《中國与巴西的双边关系》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/nmz_680924/1206_680926/sbgx_680930/。

[6] 谌园庭：《全球气候治理中的中拉合作——基于南南合作的视角》，载《拉丁美洲研究》，2015年12月第6期，第56-61页。

[7] 其中玻利维亚尚未完成“入市”程序，委内瑞拉自2017年8月起被无限期中止成员资格。

[8]《金砖国家领导人第五次会晤德班宣言（2013—03—28）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1026097.shtml。

[9]《中华人民共和国政府和阿根廷共和国政府联合声明（2012—06—26）》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t945067.shtml。

[10]《中华人民共和国与墨西哥合众国联合声明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/bmz_679954/1206_680604/1207_680616/t1047473.shtml。

[11]《中国-拉共体论坛首届部长级会议北京宣言》，http：//www.chinacelacforum.org/chn/zywj/t1230231.htm;《中国-拉共体论坛第二届部长级会议圣地亚哥宣言》，http：//www.chinacelacforum.org/chn/zywj/t1531606.htm。

[12] 贺双荣：《全球治理：中国与拉美建立伙伴关系的机遇与挑战》，载《拉丁美洲研究》，2014年第3期，第10页。

[13] 高波：《变化的世界 迷茫的拉美：2016年拉美地区形势回顾与前瞻》，载《拉丁美洲研究》，2017年第1期，第3-4页。

[14]《中华人民共和国海关总署统计月报》，http：//search.customs.gov.cn/search/pcRender？pageId=f5261418ddc74f03b27e3590c531102b。

[15] 同[14]。

[16] 吴白乙：《中巴战略伙伴关系的国际政治意义》，载《中国社会科学报》，2009年5月26日。