“后脱贫时代”扶贫小额信贷风险防范研究

周孟亮，袁玲玲

（湖南农业大学 经济学院，长沙410128）

一、文献综述与问题提出

2014年，国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会和保监会印发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，专向建档立卡的贫困人口发放扶贫小额信贷。扶贫小额信贷为建档立卡的贫困人口提供“5 万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政贴息、县级建立风险补偿金”的贷款。在国家政策的号召下，各大金融机构投身于金融扶贫工作中，在金融扶贫工作上取得了阶段性的成果。2017年10月末，全国扶贫小额信贷总量3931 亿元，支持建档立卡贫困户近1000 万户（次），户（次）获贷率36%。到2018年底贫困户的获贷率提升到48%。截至2019年4月末，全国扶贫小额信贷总量已达5622 亿元，还贷3074 亿元。由此可以看出，扶贫小额信贷已经成为金融扶贫的重要内容，为实现2020年脱贫攻坚目标，实现全面小康社会发挥了较大的作用。目前我国已经处于精准扶贫、精准脱贫攻坚战的冲刺阶段，仍然需要小额信贷继续发挥作用，但由于多方面的原因，金融机构对扶贫小额信贷发放非常谨慎，扶贫小额信贷在贫困人口中的覆盖面并不高。另外，从前几年扶贫小额信贷的实践情况来看，由于扶贫小额信贷的发放对象是贫困农户，信用意识较弱，涉及行业主要是农业，农业受自然和市场的双重影响，风险较高。同时存在政府干预金融机构业务，扶贫目标与实际偏离等情况，扶贫小额信贷逐渐暴露出信贷风险问题。随着贷款的陆续到期，后阶段形成逾期还款的压力较为突出，已经引起了各方的高度重视。2018年以来，从中央到各地地方政府都出台了扶贫小额信贷风险防范的办法，重视扶贫小额信贷的催收，对于因为完成政策性指标而出现的不合理发放小额信贷的情况，各地都出台了处理办法。当前，我国进入“后脱贫时代”，一方面，脱贫攻坚进入最后冲刺阶段，另一方面，按照国家战略规划，2020年脱贫攻坚任务完成后，国家将重点实施乡村振兴战略。乡村振兴更加需要小额信贷的支持，也需要基于可持续的角度，更好地防范小额信贷风险，因此，“后脱贫时代”的小额信贷风险防范问题显得十分重要。金融扶贫一方面要处理好小额信贷“存量”问题，避免出现大面积风险问题，另一方面依然需要扩大“增量”以支持完成在精准扶贫、精准脱贫目标的“最后一公里”任务。为了有效处理好扶贫小额信贷“存量”和“增量”之间的关系，要做到“贷得到、用得好、收得回、可持续”。

我国学者在农村小额信贷风险问题上已有较多研究。围绕我国农村小额信贷的风险成因和困境，朱晓哲认为法律保障、信用制度、业务运作机制不健全是农村小额信贷风险的主要成因[1]。众所周知，信贷机构是风险管控的关键，但是却存在审查制度缺乏落实，缺乏高素质的风险管控人才，风险管控制度不健全等问题[2]。同时行政干预金融业务，农村信用社内部法人治理结构缺乏规制性，信息不透明以及外部人控制问题，这些都是制约农村信用社小额信贷风险控制能力的重要因素[3]。信贷机构与政府信用合作体系不完善，两者处于信息简单交换的初级阶段，农户信用信息数据又分散于不同的部门中，缺乏信息共享机制。最初选取村内优秀干部来担当信贷评级授信的成员，初衷是为了解决信贷机构与农户信息不对称的问题，但是中国是一个人情社会，在信用评级过程无法做到完全的客观真实，信贷机构不仅难以获取客观真实的信用数据，而且无法全面整合、利用农户信用数据。同时没有完善的法律有效约束失信行为，对严重失信行为的打击力度有限，使得信贷机构被动接受信贷风险问题[4-5]。此外针对扶贫小额信贷问题研究发现，金融机构积极性不高，在政治目标下片面要求提高覆盖率和新增信贷投放量，资金使用主体不一致等问题不利于控制风险[6]。改善困境、提高防控风险的能力是解决问题的关键，就此学者们展开研究。张龙耀等选取江苏省的实际数据研究发现，在小组贷款机制作用下，同伴压力和信任模式能显著提高小额信贷偿还率。社会资本可降低小额信贷风险，但社会资本对信贷风险的控制作用是有限的[7]。从完善农户信息、健全农村金融功能和提高农村生活保障等方面入手，也可降低农村金融机构信贷风险的形成[8]。另一方面，农户的类型对小额信贷风险有直接的影响，区分农户类型并建立分层次的农户信贷风险评级体系，实行有差别的信贷创新产品等措施可有效降低小额信贷风险[9]。所以农村金融机构应该充分考虑农户个体特征因素，提供差异化的金融产品和服务，有针对性地制定配套方案，降低小额信贷风险[10]。一些学者探索农村小额信贷保险的新型信贷模式，达成“保险公司+信用社+农户”的新型模式，增强农业保险分散小额信贷风险的效果[11]。国外学者在对如何降低小额信贷不良贷款率的问题研究上，Mandala 和Nawangpalupi 等人创新提出新型信用评估模型，给农村金融机构分析信贷申请提供了新标准，该标准在银行实际运作中，有效降低该银行的不良贷款率[12]。而Hernandez 和Torero 认为小额信贷市场需要一个更准确预测潜在借款者还款可能性的风险评分模型，研究采用模拟数据和秘鲁微型企业贷款数据，结果表明非参数方法可以更好地评估信用价值，有助于提高分辨贷款目标精准度[13]。此外信贷机构对贷款人的监管也与不良贷款率相关，研究发现贷款群体的平均监控倾向与还款率之间存在很强正相关性，即信贷机构对贷款人的监控程度越大，按期还款率越高[14]。Islam 论证在相同的利率下，信贷采用同伴监督机制，可提高预期还款率，且涉及的信贷风险较低[15]。

综上所述可以发现，目前国内国外有较多关于农村小额信贷风险的研究，主要体现在以下两个方面，第一是以农户角度剖析信贷风险的影响因素，第二是从金融机构角度研究如何优化内部风险管理体系、提高风险控制能力。结合扶贫小额信贷的政治任务，对扶贫小额信贷的困境开展研究的并不多。当前扶贫小额信贷带有的政治目标，且临近验收时间节点，实践中所暴露的问题若不及时采取整改方案，扶贫小额信贷积累的风险可能延续到下一阶段的工作中，不利于农村金融稳定发展。因此，本文在已有研究的基础上，分析目前金融扶贫工作中政府和各金融机构采取的扶贫小额信贷风险防范措施，寻求提升风险防控能力的实现路径和对策建议。

二、扶贫小额信贷风险防范的探索与实践

在中国人民银行、金融机构及各地政府有关部门共同参与的金融扶贫联动工作机制下，全国各地探索出一系列金融扶贫的新模式、新做法。扶贫小额信贷是金融扶贫的重要内容和生动实践，本文基于已有金融扶贫实践，总结有关扶贫小额信贷风险防范的一般规律和一般做法。

（一）努力优化贫困地区金融生态环境

当前，全国各地方政府积极开展建档立卡贫困户扶贫小额信贷评级授信的工作，利用农村人口相互熟悉，信息互通的优势，对建档立卡贫困户实行评级授信，镇、乡政府和村委组成工作小组，按照贫困户申请、各级政府初评议和审核、银行评级授信的流程，共同对建档立卡农户进行评级授信，评审指标大体分为农户诚信度、家庭基本情况、家庭收入和其他固定资产状况等，根据农户实际情况对每个指标分级评分，最后综合评出信用等级，根据信用等级对农户在贷款额度、贷款期限等方面给予优惠。地方政府将信用评级和扶贫信贷联合，提高发放贷款的效率，降低金融机构的放贷成本。同时起到培养贫困农户信用意识，优化农村金融环境的作用。一些市县政府为了进一步优化农村信用环境，开始尝试依托大数据平台，将农户信息采集整理电子档案，对农户电子档案分析并授信，展开“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”审核评级工作。同时，各地强化贫困户的金融知识素养，金融机构积极开展金融知识宣教活动，将金融知识普及作为扶贫工作的切入点，打破传统的宣传方式，以群众喜闻乐见的形式开展金融宣传和教育，提高贫困农户的金融知识素养和风险责任意识，助力金融扶贫、优化金融生态环境的效果。

（二）尽力提升贫困户自我发展生产的内生动力

从对贫困地区实地调研的反馈信息得知，在当前政府主导的扶贫模式下，存在农户只依靠政府救济资金而自我主动发展意识不强的情况，此类农户主动接受扶贫资金，被动参与扶贫项目，对自我发展能力、可获资源感到悲观，这种缺少自我发展内部驱动力的农户，极易在扶贫政策变动后返贫。因此，提升贫困农户的自我发展的内生动力，既有利于扶贫政策效果，也有利于降低扶贫小额信贷风险。目前，各地从激发贫困农户的生产经营内在动力入手，引导各金融机构确定金融扶贫支持产业重点，初步形成具有地域产业特色的金融服务方式。探索“贫困户+龙头企业（合作社）+金融机构”“贫困户+经济组织+扶贫投融资公司+金融机构”等多种扶贫融资模式，实现扶贫信贷资金与金融资金捆绑，扩大贫困户融资额度。各金融机构以信贷产品创新为手段，以支持特色产业发展为突破口，向带动贫困户就业的企业或经营特色产业的贫困户提供信贷资金支持，从而实现以产业带动农户、促扶贫，不断增强对当地主导产业的“造血”功能。例如，海南海口市农商行以石斛产业为基础，探索“银行+龙头企业+贫困户”的扶贫新模式。2017年11月，海口农商行累计向石斛公司发放3300 万元贷款，其中3000 万用于发展产业，300 万元用于石斛公司对外担保，发放给有脱贫致富意愿的贫困户，投资于石斛的生产经营。此外，在其他地区的扶贫实践中，政府和扶贫金融机构鼓励贫困户自主创业脱贫，扶贫金融机构有选择性向当地贫困户中信用较高者，发放信用贷款，支持其自主创业，融入当地特色产业的产业链。当贫困户有创业意愿、创业能力而资金匮乏时，政府出台相关的创业扶持政策，通过提供财政担保等方式撬动银行信贷发放，为创业贫困户提供优惠、便捷的资金支持。充分发挥示范效应，培养广大贫困户创新创业意识，增强自主发展摆脱贫困的意识。

（三）构建风险共担与风险补偿金机制

由于扶贫小额信贷的特殊性，相对于一般的贷款存在更大的风险隐患，农业的市场风险和自然风险不仅影响农业经济发展，也会转移到扶贫金融机构，导致农村金融风险的形成。因此，各地政府积极探索扶贫小额信贷风险补偿机制，由财政对其进行一定量的外部补偿。在风险补偿机制下，将扶贫金融机构、保险公司、政府联合推进，按照约定比例共担风险，支持贫困户生产经营，降低农业生产的风险转嫁到贫困农户和扶贫金融机构的可能性，防止风险积累，避免扶贫金融机构陷入风险困境（具体如图1所示）。例如，河南省兰考县的“兰考模式”中构建了科学的金融风险分担机制，采取政府、银行、保险、担保“四位一体”的分段分担机制。把不良贷款率分成四个区间段，在不同区间段，以上四个主体承担不同的风险责任。

图1 财政、保险、银行三者风险共担机制

1.创新保险产品分散风险

保险作为金融扶贫工作的分支，是市场经济条件下贫困户防范、转移风险，提高贫困农户风险抵御能力的重要手段，也有利于保证农业生产持续稳定的发展。为了防止因疾病、意外、自然灾害等原因，贷款农户致贫、返贫造成的信用风险。各级政府着力推动保险行业与脱贫攻坚工作的精准对接，保证保险业在扶贫中发挥经济补偿的作用，给农户的收人提供最为可靠的保险保障，继而促进农村信用增进。政企联动，多方合作，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，着力向贫困地区贫困户倾斜。发挥公司的专业管理优势，按照市场规则，拓宽服务领域，扩大覆盖面，为“建档立卡”贫困人口提供优质便捷的保险服务。各级政府认真研究保险方案，因地制宜地创新保险产品。主要分为农业收入保险和人身保险，农业收入保险实现覆盖当地主要种养业品种，人身保险包括意外伤害险、大病医疗险和理财险。地方财政补贴涉农险种，为农户提供全面风险保障。各级政府大力推广农业收入保险和人身保险的全覆盖工作，使农业生产经营中的风险性和脆弱性得到了有效的规避，同时减弱因病致贫风险。例如，湖南省扶贫办和湖南保监局联合制定了“扶贫特惠保”产品，向全省所有建档立卡贫困户推广“扶贫特惠保一揽子保险”。主要包括三种“扶贫特惠保”保险产品，即贫困家庭综合保障保险，借款人意外保险和精准扶贫特色农业保险。保险责任分别包括：意外伤害/自然灾害保险保障和大病保险补充保障；疾病或意外伤害事故、伤残保障责任；在省级确定的10 个特色农业险种基础上，51 个贫困县（市、区）可以自主选择开展1—2 个本地区产业优势明显、农民参保需求强烈的特色农产品开展保险。以上三种“扶贫特惠保”产品，均采用政府财政补助与贫困户个人自筹保费相结合形式购买，原则上政府财政补助保费金额不超过90%。

2.建立风险补偿金制度

风险补偿金是用于与承贷银行共同分担扶贫小额信贷财产损失的资金。风险补偿金由各省和各市（县、区）财政资金按比例共同出资建立，风险补偿金投入到指定的承贷银行后，经办银行在向符合政策条件的建档立卡农户发放扶贫小额信贷时，要求不低于风险补偿金协商确定的额度来发放扶贫信贷。经法定程序追偿，由于不可抗力、重大疾病、身亡等因素，贷款农户丧失经济来源无法偿还或不足以清偿贷款，承贷银行就此类贷款损失可申报风险补偿，贷款损失补偿比例由地方政府和承贷银行协商约定（具体如图2所示）。

图2 扶贫小额信贷风险补偿金流程图

3.构建扶贫小额信贷担保基金

扶贫小额信贷担保基金以财政扶贫互助资金为种子资金，吸纳自愿入社贫困户资金形成，或由省财政和各市（县、区）财政共同出资设立。担保基金全部直接注入省内指定的担保公司，担保公司按照扶贫小额信贷担保基金放大5 至10 倍的规模提供担保服务，同时与政府共同商议选择扶贫金融机构。扶贫担保基金用于符合担保政策条件的建档立卡农户进行贷款担保。建档立卡农户可以创业项目或产业经营项目，申请最高额度5 万元，3年期内，部分或全额贴息担保贷款。当农户提出贷款申请后，经过地方政府审核是否具有经营能力。担保公司独立调查，确认担保额度。最后由扶贫金融机构复核，确定发放贷款（具体如图3所示）。担保基金扶贫模式集合财政资金、信贷资金、农户股金等多方资金，汇聚政府、金融机构、农户等多方力量，对贫困户提供低门槛的扶贫小额信贷，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，实现了财政资金有效果、信贷资金有保障、贫困户持续脱贫的目标。

图3 扶贫小额信贷担保基金运作模式

三、扶贫小额信贷风险防范的困境研究

通过以上总结可以发现，全国各地积极探索金融扶贫风险防范的各种做法，这些积极探索对防范扶贫小额信贷风险发挥了重要作用。但值得注意的是，扶贫小额信贷的发放从理论上说应该属于市场行为，但精准扶贫是重大政治任务，在政府的主导下进行。因此，政府的干预、国家政策变动和执行中的偏差、金融机构自身的不足等原因，也使扶贫小额信贷风险防范面临着一些困境。

（一）政府政绩要求与金融机构财务目标的矛盾会增加信贷风险

扶贫金融机构的良性运营对于地方经济发展和地方政府政绩都有着至关重要的作用，扶贫金融机构与地方政府的合作不仅能够互利共生，最重要的是完成帮助贫困人口脱贫致富的目标。农信社（包含农村信用合作社，及其改制后的农村商业银行，下同）作为农村金融的主力军，承担起发展农村金融和支持“三农”的责任，因而成为扶贫小额信贷资金主要供给方。2003年国务院颁布《深化农村信用社试点改革方案》后，农信社由省政府实际管理，在县级层面由法人自主经营，但仍无法完全阻止县政府对农信社信贷业务的干涉。农信社作为混合型组织，兼顾社会目标和财务目标，然而在竞争激烈市场经济条件下，农信社为了实现自身财务和机构可持续性发展的目标，扩大机构盈利空间，往往会与市、县政府的政治意愿发生偏差，而地方政府为了促进经济的增长，提高自己的政绩，通过干涉扶贫贷款资金发放工作、资金产业投资方向等方式来影响地方农信社的经营运作。甚至只把扶贫金融机构当成为地方政府服务的工具，牺牲其利益换取政绩，因此金融机构的扶贫行为由原来的自愿行为变成了政治使命，扶贫的政治使命使金融机构的发展战略让步于行政要求，金融机构的扶贫动力不是来自于发展战略和自觉自愿的社会目标，而更多的来自于政府要求的行政压力。扶贫小额信贷发放不合规范，发放率与政绩挂钩，很多地方政府直接分配辖区内各级金融机构的扶贫小额信贷任务，而且制定各个乡镇必须完成的任务量，并定期将各家金融机构完成情况进行公布评比。若双方只为了追求眼前自身利益的最大化，或者政府为了尽快提高短期内的政绩，去投资扶持一些不好的小额信贷项目，都会直接造成扶贫资金未充分有效利用和资金损失，增加扶贫信贷风险。

（二）很多地方原有“分贷统还”模式隐含风险控制压力和不良后果

在扶贫小额信贷政策的实施初期，由于贫困地区扶贫产业选择难，金融机构不愿意发放扶贫小额信贷，政府为了推动扶贫小额信贷发放，一些地方开展“分贷统还”模式的扶贫小额信贷。“分贷统还”模式把贫困户取得的贷款注入各类经营组织，发展产业扶贫项目，以带动为基础，将扶贫小额信贷资金集中起来形成规模效应，实现贫困户增收的目标。贫困户以个人名义所获贷款，由新型农业经营主体使用，实际用款人按固定比例给贫困户分红3年，分红满3年后，归还本金。“分贷统还”模式扶贫小额信贷存在“户贷企用”“户贷村用”“户贷社用”等多种形式，这种模式的扶贫小额信贷在实施中逐渐偏离目标，一些地区将资金投入到房地产等非扶贫企业，暴露出贫困户参与度低、不利于增强贫困户自身发展的内生动力、企业经营风险转移到贫困户等问题。表1表示扶贫项目贷款与到户贷款的总量占比情况，可以看出，扶贫项目贷款所占比重在不断增加，而到户贷款所占比重不断下降。2017年底，扶贫小额信贷总额2496.96 亿元，其中到户贷款所占比例仅为7.25%。自2018年开始，各地陆续停止发放“分贷统还”的贷款。但是当前仍有未到期“分贷统还”贷款，而且资金总量还比较大（2017年上半年，笔者在调研中发现，有些县市的扶贫小额信贷全部是“分贷统还”模式的，没有直接到户贷款）。这些扶贫贷款流入企业，扶贫金融机构无法准确监管企业财务状况，不能准确评估企业风险状况。企业一旦出现经营困境，不仅分红资金不能按约定付与贫困户，而且企业3年后能否及时归还本金也存在很大的不确定性。同时，“分贷统还”模式下，实际用款企业未向扶贫金融机构提供相应足值的抵押物作为风险补偿，贷款资金给扶贫金融机构增加了风险控制压力，扩大信贷风险敞口。在“分贷统还”模式中，扶贫小额信贷的名义借款是贫困户，而资金的实际使用者是各类企业和经营组织。一旦投资项目失败造成贷款本息无法及时归还，由此造成的不良征信记录将由借款贫困户承担，这将给贫困户今后的生产生活带来不利影响。

表1 扶贫小额信贷总额及其构成情况

（三）风险补偿政策执行偏差不利于扶贫小额信贷风险防范

如前所述，风险补偿金增强了扶贫小额信贷资金的撬动作用，利用财政资金降低了贷款主体的贷款成本，同时降低了信贷风险，有效助力贫困人口增收，但在实践中存在一些偏差。按照规定，风险补偿金是按照各省财政资金和各县政府财政资金组合而成，由于过度依赖财政资金，给各县政府尤其是贫困县政府带来很大的财政压力。受到地方财力的影响，有些县风险补偿金的规模停滞不前甚至缩减，未对小额信贷的撬动起到实质作用。而且因为省级政府和各县政府资金筹集时间不一致，会出现配套资金缺位的问题。另外，在风险补偿金发挥补偿作用时，补偿周期和时间跨度长，审批程序繁杂，补偿资金难以及时到账，影响贷款机构的贷款指标和参与积极性。

（四）“建档立卡”贫困户的动态变化使扶贫小额信贷存在风险隐患

自开展扶贫攻坚工作以来，为了提高扶贫精准度，“建档立卡”贫困农户的名单都一直在识别和动态调整中，地方政府和扶贫调研第三方评估团队对农户信息收集分析，将已达到脱贫标准或者因为前期数据不准确而纳入到建档立卡户名单的农户进行脱贫或清退处理，对于未达到“两不愁三保障”标准的农户纳入到名单中。因为贫困户名单的动态调整，所牵扯到的贴息及贷款回收问题较难操作。一些农户在“建档立卡”名单期间获得过扶贫小额信贷，但现已调整出建档立卡名单，不属于贫困户。按照国家政策，所获贷款只能财政贴息一年，剩余期限内贷款利息由农户自己承担，而且不进行风险补偿。由于缺少政府贴息和风险补偿金，在很大程度上增加了扶贫金融机构的风险敞口。另外，农户不再享有政府贴息容易造成已脱贫农户重新返贫，加上一些农户对政策的不理解，潜在信贷风险增加，亦或出现大规模欠息欠款问题。

（五）扶贫金融机构风险防范意识和制度存在不足

目前，国家政策要求政府和财政资金对扶贫小额信贷风险防控给与外部支持，但以农信行为主力军的扶贫金融机构，其内部风险管理的缺陷依旧存在。（1）贷前贷后风险评估不深入。贷前客户群体信息收集和风险评估工作主要由信贷业务人员承担，客户群体信息收集的全面性和准确性，直接影响贷前风险评估结果的精准度。这要求从事信贷业务的人员具有较高的专业知识水平和职业素质水平，严格执行贷前审查制度，对客户群体的信用、资产、产业经营能力等内容深入调查。但事实上从事扶贫贷款业务的人员的综合素质相对较低，风险意识和法律意识薄弱，这就增加了扶贫信贷风险的概率。基层专业信贷业务员不足，信贷业务员因为经验不足和对农村工作的不熟悉，无法高效独立地完成对农户贷前信用评定和贷后监督工作。在此情况下，单个专业信贷业务人员日工作量加大，对贷款主体农户的贷前风险评估不足，增加了信贷风险，滋生不良贷款。虽然有当地政府的信用评级作为参考，但是由于信用评级设定的指标与扶贫金融机构信用评价指标不完全一致，加上信息不对称，扶贫金融机构往往无法准确获得自身所需的信息。（2）扶贫小额信贷资金使用监控难，扶贫小额贷款农户在地域上分布不集中，贫困农户人员众多，建档立卡农户如何使用信贷资金，是否真正用于产业项目以及效益如何，扶贫金融机构并不能全面的追踪和检查。扶贫金融机构为了控制经营成本，对信贷资金监测工作只能依赖村委工作人员来完成。村委工作人员不具有专业素质，而农村熟人社会下人情关系和寻租行为的存在可能会导致获得的信息严重失真，出现将扶贫信贷资金用于建房、就医、还债、高息外借、违规“搭车”借贷等现象。政府和财政资金提供的外部保障，虽然对扶贫小额信贷的风险防范有促进作用，但另一方面也使部分扶贫金融机构将信贷资金追查工作交给村委干部，放松对贷前贷后信贷的深入调查，认为扶贫小额信贷是响应政府要求发放的，有政府兜底，事前贷款审查的结果并不重要，这就违背了国家构架风险补偿机制的初衷。（3）扶贫金融机构贷后风险管理不健全。农商行作为农村中小型金融机构，与一些大银行相比，一直以来的风险管控和稽查监督机制就相对不够健全，再加上扶贫小额信贷的特殊性，在实践中一些风险防控政策未能有效落实并发挥风险控制和内部监督作用，埋下风险隐患，加大风险积累的可能性。

四、“后脱贫时代”扶贫小额信贷风险防范的对策研究

目前的金融扶贫工作由政府主导，扶贫小额信贷的成效很大程度上与政策推动和政府施加的行政压力相关，这种“特惠”模式的扶贫小额信贷工作在实现2020年的扶贫目标后，不会成为农村金融的长期制度安排，但如果当前风险问题处理不好，会影响未来农村金融长远发展。因此，政府和金融机构要积极面对扶贫小额信贷大面积集中还款所带来的风险控制压力，要从扶贫小额信贷工作中已暴露出的信贷风险和潜在隐患中吸取教训，这需要从以下几个方面进行调整。

（一）充分发挥政府的引导和规范作用

（1）政府要有效协调参与金融扶贫工作的扶贫金融机构、商业保险公司、担保公司等机构和农户之间的行为，让不同机构、组织和农户在扶贫政策、小额信贷扶贫产品、金融扶贫模式等内容上达成共识，避免因信息不对称和对政策的理解偏差造成的金融资源浪费。首先，要协调好金融机构和农户在扶贫政策等重要信息上达成共识，要做到政策层层落实，保障各级政府对政策标准理解的一致性。特别是各乡镇、村级组织定期组织安排干部培训和监督考核，保证各乡镇、村干部对政策、规定、条例的充分理解并规范实施。其次，各乡镇、村级组织应向村民大力宣传产业扶贫政策，及时向村民提供扶贫政策、规定、条例的变动更新等信息，对已经获得贷款的农户要求其知晓扶贫小额信贷金融产品，强调违约的不良影响。村内设置驻村扶贫工作站，安排干部开展结对帮扶工作，保证扶贫政策信息与农户对接，提高扶贫小额信贷对接农户的精准度。“精准化”可使参与者提高工作效率，增强预防和化解项目风险的能力。（2）取消各级政府下达的扶贫小额信贷年度、季度、月度指导性计划，明确禁止各级政府对信贷机构安排扶贫小额信贷放贷任务量，不对未完成计划任务的单位问责。利用财政贴息、风险补偿措施和制度来突出市场的决定性作用，通过机构内部治理、费用补贴、增发奖金等手段提高对扶贫小额信贷政策激励效果，而不是施加行政压力，使金融机构被动接受财务绩效和业务压力的矛盾。

（二）加大对“分贷统还”扶贫项目的监查力度

各级政府需严格落实政策，避免未来扶贫小额信贷中出现“分贷统还”的情况，对现有遗留的“分贷统还”信贷项目，建议政府相关单位和金融机构联合对获取扶贫小额信贷资金的实际经营主体再次进行贷款资格的全面审核，及时发现问题。当地政府和金融机构可对此类已发放的贷款分类处置，使其区别于对农户发放的扶贫贷款和一般商业贷款。首先，对此类经营主体增加贷后监查频次，将出现的风险信号及时报告给相关部门进行分析处理。其次，面对审查判定为逾期风险较高的经营主体，可选择对其生产经营薄弱环节进行帮扶，帮助其度过经营难关，避免出现集体违约失信情况。此外，在风险可控的前提下，金融机构可考虑对可能逾期还款的经营主体办理“分贷统还”扶贫贷款转普通商业贷款、续贷和展期还款等业务。由于不可抗因素，使得经营主体出现无法偿还贷款的情况，政府要发挥好风险补偿金的作用。

（三）进一步完善扶贫信贷风险补偿机制

（1）完善当前扶贫小额信贷风险补偿金、贴息制度和操作流程，用行政或法律手段督促政府，保证信贷风险补偿金按时足额到位，地方政府要将财政扶贫贴息资金和风险补偿金分开账户管理，保证账户的独立性。（2）提高风险补偿金的运行效率。首先，要优化风险补偿金审批流程，各单位、部门合作，分配人员对贷款资金追偿无效的损失进行实地核查，并联合相关主管部门进行统一审核、审批，避免重复环节，缩短风险补偿周期，及时补偿金融机构风险损失，调动金融机构参与的积极性，免除金融机构对风险隐患的担心。（3）贫困县客观上应给予更多的财政资金支持，但若风险补偿金完全依赖政府财政资金，给本就经济实力较弱的贫困地区政府增加了财政压力。可以考虑由政府牵头引入社会捐赠资金、风险补偿金的收益等注入风险补偿金资金池，既缓解地方财政压力，又可构建资金补偿长效机制。同时，坚持“脱贫不脱政策”的原则，对已获得扶贫小额信贷的脱贫户，不应被限制继续享受政策的权利，在扶贫小额贷款合同期限内，继续享受财政资金贴息、风险补偿等政策。

（四）扶贫金融机构要进一步提高风险管理水平

扶贫小额信贷不同于一般的商业信贷，由于它放贷对象的特殊性和扶贫信贷的政策性等特征，扶贫金融机构不应全面复制一般商业银行贷款风险管理措施，应制定更具有针对性、全面性及保障性的风险防控措施来应对扶贫信贷风险。（1）加强风险评估能力。提高信贷员的风险评估能力，定期对信贷业务人员的业务能力和专业知识进行培训和考核，既要充分掌握信贷业务流程，也要了解扶贫小额信贷的特殊性，知晓信贷过程中常遇到的难点问题和解决方案，目标村落的基本情况等信息。扶贫金融机构对扶贫小额信贷业务员应采取资金补贴或其他奖励机制，提高信贷业务人员参与扶贫小额信贷工作的积极性，同时要求信贷业务员必须完整、准确地获得贫困农户的家庭基本情况、资产水平、产业经营状况、信用评价等必要信息。（2）面对建档立卡户的动态变化使扶贫小额信贷存在风险隐患，金融机构要定期安排专业人员进村入户，重点检查贫困农户的资产水平，意外变故、信贷资金是否合规使用和产业经营情况，及时发现贫困农户在贷款的申请、发放、使用等过程中出现的新情况、新问题。在此过程中及时更新“建档立卡”贫困户名单，将由于贫困户名单的动态调整，所牵扯到的贴息及贷款回收问题，以及其他新情况、新问题，登记在册汇总报告，方便提出解决方案。（3）完善稽查和责任追究制度，加强风险管理责任意识。完善内部稽查制度，加强内部审计工作能力，提高内部稽查部门的独立性、有效性和权威性，加大对扶贫小额信贷操作流程的稽查监测力度，对不按符合规章制度行事的工作人员和部门进行相应的处罚。

（五）基于农业生产条件和农户自身的可持续性信贷风险防范措施

1.加大财政支持改善农业生产条件

农业生产伴随的自然风险和市场风险随时存在，获得扶贫小额信贷的农户不仅自身承受风险，同时也会将风险转移到扶贫金融机构，增加扶贫金融机构的信贷风险和农户返贫风险。因此，需要政府加大对农村和农业领域的财政支持，改善农业生产条件，以克服由于自然风险带来的天然弱质性，不仅可以促进农业经济发展，增加农民收入，而且缩小扶贫金融机构的风险敞口。（1）应加大对农业生产性基础设施建设项目的财政投入，注重防洪、防涝、引水、灌溉等设施建设，提高农业抵御自然灾害的能力。（2）地理原因造成农业生产条件薄弱的地区，需要因地制宜地引进或改进土地平整技术、农业基础设施建设技术、农田水利设施，要优化农业生产条件，为贫困地区实现生产、经营和加工现代化奠定基础。（3）政府引导资金多元投入，发挥政府资金的规范和引导作用，通过税收优惠政策、物质、精神奖励等其他激励政策吸引有资金实力的社会力量进入贫困地区，进行生产条件改造。

2．加强对农户的职业技能培训

在有经营能力和经营项目的贫困户获得扶贫小额贷款后，大多数农户将资金投入养殖业和种植业中。农户对产业的选择往往缺乏理性的判断，市场价格提高、同村农户种植收入增加，新型农作物品种的出现等因素，这些都会促使农户“跟风”选择产业投入生产。但是当农户首次种、养殖时，因为没有经验，加之农业的弱质性，极易受到灾病影响，导致财产损失不能按时还款。此时应该加强对已获贷款贫困户的职业技能培训，统一协调人社、扶贫、教育、农牧、妇联等部门，围绕贫困地区产业优势、市场需求和贫困人口意愿确定培训项目，积极开展技能培训、创业项目培训，支持引导贫困户发展种植、养殖、加工、电商等增收产业，对参加培训并取得合格证书的贫困人口进行创业补贴。促进职业教育对扶贫开发的作用，用专业技术指导提升其职业技能水平，增强农户自身发展动力和经营能力。