京津冀协同发展下河北省金融扶贫研究

2019-10-21康书生冯艳博郭小卉

河北大学学报·社科版 2019年2期

康书生　冯艳博　郭小卉

摘要：脱贫攻坚是京津冀协同发展的内在要求，又是河北省补齐短板、加快实现区域协同发展的重要内容。总体来看，河北省金融扶贫在政策制定和路径选择上取得显著成效，但也存在区域金融扶贫协同性不足、农村贫困地区弱质性、金融生态环境较差等问题。在京津冀协同发展和京津冀区域脱贫上升为国家发战略和2020年前志在必达的目标下，河北省应当充分发挥京津冀协同发展优势.进一步完善金融精准扶贫模式与机制，改善农村金融生态环境，尤其应当注重金融扶贫的长效机制建设。

关键词：京津冀协同发展;金融扶贫;协同扶贫;河北省

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）02-0071-09

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.02.011

一、问题提出及文献回顾

（一）问题的提出

改革开放40年来，中国有七亿多人口摆脱贫困状态，根据联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国对世界减贫的贡献率超过七成，为世界减贫事业做出重大贡献。同时，为中国全面建成小康社会打下良好基础。习近平曾指出，“发展是人类社会永恒的话题”[1]。全面消除贫困和实现小康社会是近期的奋斗目标，而京津冀地区作为中国重要的区域经济体之一，却长期受到贫困问题的困扰。辖区内贫困地区交叉从属于燕山太行山和黑龙港两大特困片区，并且形成了“环首都贫困带”，贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深。尤其是河北与京津两地贫富差距过大，面临着严峻的“三期叠加”压力，一定程度上阻碍了京津冀协同发展的进程。近年来，随着孟加拉小额信贷扶贫模式在国内的不断推广，金融对贫困减缓的积极作用越来越受到关注，金融反贫困成为打赢脱贫攻坚战的重要手段。2015年中央扶贫开发会议上，习近平强调，“要做好金融扶贫这篇文章，加快农村金融改革创新步伐”。2017年全国金融工作会议指出，要把金融资源充分配置到经济发展薄弱地区，推动金融扶贫发展。党的十八大以来，京津冀地区特别是河北省积极探索多种金融创新手段来支持精准扶贫脱贫，取得了显著的成效，但也存在一些问题。本文旨在探寻河北省金融扶贫的现状、政策，完善河北省扶贫政策、机制和路径，努力实现近期脱贫攻坚的目标，建立区域金融扶贫长效机制，推动京津冀区域经济社会一体化发展。

（二）京津冀协同发展状况及主要指标对比

党的十九大报告明确指出，中国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。从京津冀区域发展来看，一个最突出的表现就是河北省的发展与北京和天津两市在各层面上的巨大差距。京津冀三地同属首都经济圈、环渤海经济带，在脱贫攻坚方面，三地区域脱贫取得显著成效，北京和天津两地在2013年就已实现了现行贫困标准下的全部脱贫。河北省的扶贫任务较重，但也取得了长足进步，贫困发生率由2010年的接近16%下降到了2017年的不到1.9%。自京津冀协同发展上升为国家战略后，京津冀三地区域发展更加融合。2018年8月2日，京津冀协同发展统计监测协调领导小组办公室公布了“京津冀区域发展指数”（表1）。结果显示，以2010年为基期核算，京津冀区域发展创新、协调、绿色、开放、共享五大指数每年都在稳步提升，京津冀区域发展初见成效。

从地理位置上看，河北省环抱京津，属京畿重地，战略地位极其重要。因此，河北省的扶贫攻坚意义重大，脱贫攻坚任务的进展是京津冀区域脱贫攻坚任务是否能在2020年前顺利完成的关键。尽管河北省近年来经济社会快速发展，环境不断改善，金融扶贫力量不断加强，但由于政策和资源限制，发展仍远远落后于北京市和天津市（表2）。

2017年，京津冀三地用占全国2.25%的土地养育了8.09%的人口，创造了全国接近10%的GDP，为全国经济增长、社会发展和区域协调做出了重要贡献，是拉动中国经济发展的“三大引擎”之一。2017年，京津冀三地居民人均可支配收入名义增速分别为8.9%、8.7%和8.9%，实际增速分别为6.9%、6.5%和7.1%，居民收入呈现稳定增长趋势，增速跑赢GDP。从河北省指标来看，全省的土地面积和常住人口总数远高于北京和天津，但人均可支配收入的三个指标，不仅远远低于北京和天津，也落后于全国平均水平，在整体上，河北的经济社会发展水平还相对较低。

（三）文献回顾

20世纪70年代，“金融抑制理论”与“金融深化理论”[2-3]盛行，随后又有“金融排斥論”[4]和“金融约束论”[5]，发展到现在的“普惠金融论”，不同时期的金融理论都对金融反贫困问题提出了自己的见解。目前，国内外关于金融精准扶贫的相关研究主要集中在模式探讨、普惠金融与金融扶贫的关联性以及金融精准扶贫中金融机构功能和定位的探讨等方面。

1.关于金融精准扶贫模式的探讨。国外主要的金融扶贫模式理论与实践主要包括20世纪70年代尤努斯开创的小额信贷扶贫模式、印度的自助组银行联结模式、乌干达国际社区资助基金会（ FINCAU（JA）模式、拉丁美洲农村“草根银行”模式、泰国的农业和农业合作银行（BAAC）模式等。国内学者对金融扶贫模式的探讨主要包括以下方面：一是政府主导的金融扶贫模式，包括杠杆式金融扶贫[6]、民生金融扶贫[7]、开发式金融扶贫[8];二是金融机构主导的扶贫模式[9];三是产业金融扶贫模式[10];四是“互联网十金融”模式[11]。

2.关于普惠金融和金融扶贫关联性的探讨。普惠金融立足机会平等和商业可持续的原则，以可负担的成本为社会所有阶层和群体提供适当有效的金融服务，通过发展普惠金融，将小微企业、偏远地区农民、城镇低收入人群和残疾人、老年人、弱势群体纳入金融服务体系。普惠金融具有全面性、匹配性和可持续性，在反贫困中具有非常广泛的应用[12]，对农村贫困脆弱性有显著的负向影响，金融普惠状况的改善将有助于金融扶贫[13]。除此之外，普惠金融有利于农村居民增收，经济增长是普惠金融发展促进减贫增收的重要机制[14]。

3.关于金融精准扶贫中金融机构功能和定位的探讨。近年来各家金融机构根据贫困地区金融服务需求设计了信贷产品，逐渐形成了全方位、宽领域和多层次的信贷扶贫格局。银行业金融机构应严格履行企业社会责任，围绕农业产业、返乡创业等重点领域开展工作[15]。针对贫困地区信贷市场信息不对称导致的逆向选择，金融机构会设置较高的信贷门槛，未享受金融服务的容易陷入贫困陷阱[16]。所以，金融扶贫不能被视为所有金融机构的义务，不等同于给贫困人口提供贷款，也不等同于给贫困人口提供低息或者无息贷款[17]。

二、河北省金融扶贫现状

（一）河北省贫困概况

河北省共有62个贫困县（表3）、7366个贫困村、310万农村贫困人口。“十二五”期间，河北省贫困人口减少500万，平均年减少量100万人，贫困发生率下降了10个百分点。2017年，河北省贫困人口统计量从310万人减少到183万人。

2017年，国务院扶贫办公布9省区26县市摘掉“贫困帽”，其中包括河北省的望都县、海兴县和南皮县。2018年8月公布的全国中西部脱贫摘帽40个县里没有河北省的身影。2018年9月，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发（关于建立贫困退出机制的意见）的通知》《国务院扶贫办关于印发（贫困县退出专项评估检查实施办法（试行））的通知》和《河北省贫困退出工作实施细则》的要求，平泉市等11个国定贫困县（市）和广平县等14个省定贫困县（区）经评估，达到了贫困县退出标准，按程序退出贫困县序列。至此，河北省共有28个县（表4）脱贫摘帽，占河北省贫困县总数的45.2%，扶贫工作效果明显。

（二）河北省金融扶贫政策梳理

党的十九大报告明确提出，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。按照党的十九大精神要求，河北省把金融扶贫作为脱贫攻坚的重要抓手，各级各部门制定了相应的金融扶贫政策（表5），各方积极投入，努力形成扶贫合力，“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。

（三）河北省金融扶贫模式与路径分析归结

201 5年，河北省着手实施金融扶贫富民工程，开始在扶贫开发重点县普遍开展金融扶贫富民工程产业贷和金融扶贫富民农户贷;2016年又出台了《关于金融支持脱贫攻坚的实施办法》和《河北省金融扶贫指导意见》，提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导性作用，运用财政、金融两个杠杆，聚合金融资源，助推脱贫攻坚，助推全民创业致富，详细列示了20条扶贫路径，以适应不同地区的扶贫工作，具有很强的操作性。根据金融扶贫主导机构的不同，我们从政府机构、金融机构和产业三个层面进行细分（表6-8），河北省金融办、人行石家庄中心支行、河北银监局、河北证监局和河北保监局联合出台的意见，具有很强的现实指导意义。在扶贫路径上，政策性农业保险、惠农贷款、扶贫再贷款、金融电商平台、天使投资、集合债券等创新性、多层次、政策性和市场性路径方式提上日程。

三、河北省金融扶贫存在的问题

（一）金融扶贫与京津协同性差，未形成“一盘棋”格局

京津冀三地的金融发展存在较大差距，三地金融资源分布不均衡。从表9中可以看出，北京拥有最优质的金融资源和金融服务，而天津和河北的金融发展相对滞后。三地间较大的金融发展差距在一定程度上导致了三地经济和社会利益的协调障碍，在金融扶贫领域缺乏协同和协调机制。京津冀三地主要按各自辖区扶贫规划的相关需要开展工作，而辖区之外的金融扶贫协调配合力度不够，不能有效形成三省市金融扶贫资源的集中统筹与调度，难以形成扶贫合力;三省市在金融扶贫对象的选择上，各级各类金融机构缺乏对帮扶环节系统性、协同性和全面性的支持，缺乏对生活扶贫与生产扶贫、生存扶贫与发展扶贫、单一扶贫与综合扶贫、短期脱贫与长期反贫等方面的协同谋划。

（二）农村贫困地区弱质性，金融扶贫难度大、风险高

习近平指出，“深度贫困地区的区域发展是精准扶贫的基础，是精准扶贫的重要组成部分”。《河北省“十三五”脱贫攻坚规划》明确，河北省未来几年的扶贫将以燕山太行山、黑龙港集中连片特困地区为主战场，以张承坝上和深山区10个深度贫困县（表10）为重点展开，并从中筛选出206个深度贫困村进行重点扶贫攻坚。受区域位置、自然条件和社会经济等因素的客观制約，无论是集中连片区域，还是深度贫困地区，都是自然环境恶劣，生态涵养任务艰巨，资源禀赋差，具有弱质性。致使农业生产经营的边际效益低，对脱贫攻坚的开展造成很大困难，尤其不利于金融机构的设立、金融设施的普及和金融服务的开展，增大了金融扶贫的不确定性、风险性和非可持续性。

（三）农村金融生态环境较差，制度与诚信文化指数偏低

根据2016年中国人民银行公布的中国个人征信体系覆盖率来看，中国仅为28%，相比美国的92%，差距巨大。中国社科院中国城市/地区金融生态环境评价研究数据显示，河北省的金融生态环境综合评分在全国处于中等偏上水平，但与第一集团还有一定差距。从表11中可以看出，在经济基础、金融发展、制度与诚信文化3个指标上，河北省不仅落后于京津，还低于全国平均水平;在地方债务对金融稳定的影响指标上，河北省高于京津和全国平均水平，这说明河北省的债务风险偏高，金融环境不稳定。

2018年1月10日，国家发改委和央行公布了首批12个社会信用体系建设示范城市，河北无一上榜。中国城市商业信用环境指数（CEI）课题组发布的“2017中国城市商业信用环境指数”，公布了全国289个地级市（及以上）的商业信用环境排名，京津排名前列，河北排名堪忧（表12）。在全国36个大城市排名中，石家庄排名第1 9位;在253个地级市排名中，仅廊坊、秦皇岛稍微靠前，其余地区均得分偏低。在6个指标上，北京表现最好且排名稳定，天津次之，河北较差。

四、推进河北省金融扶贫的政策建议

党的十八大以来，党中央国务院把脱贫作为2020年全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。马克思、恩格斯指出，“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”，在未来社会“生产将以所有的人富裕为目的”[18]。社会主义最终要达到共同富裕，这是经济发展的出发点和落脚点。经济发展的最终目的是人民的共同富裕，脱贫就是缩小居民收入差距、实现共同富裕的最直接体现。扶贫是一项系统工程，需要一系列政策机制和举措，需要全社会广泛动员、共同参与，需要不断改革创新，提高减贫效率，引导激励各种资源形成合力，为全面建成小康社会奠定基础、提供保障。

（一）充分发挥京津冀协同发展优势

完善的金融协作机制，是促进金融扶贫、促进农村经济发展的重要基础。河北省应充分利用和发挥京津冀协同发展的政策优势，争取京津两市对河北省的支持力度，帮扶河北补齐短板，形成京津冀区域精准、系统化扶贫[9]。习近平曾在减贫与发展论坛上提出要构建“大扶贫格局”，并在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，“区域发展必须要围绕精准扶贫发力”。《京津冀协同发展规划纲要》也对三地的金融定位进行了明确分工，提出要建立北京金融管理、天津金融创新、河北金融后台服务的基本规划，这为京津冀金融协同发展和协同扶贫奠定了良好基础。“十三五”期间，京津与河北省建立了对口帮扶机制，两市将结对帮扶河北省的21个县，安排帮扶资金47.68亿元。一是要大力推进京津冀区域系统化、精准化扶贫，整合区域内银行、保险、证券、信托等各级各类扶贫性金融资源，明确各自分工，统筹调配资源，相互配合协作，形成扶贫合力，保证扶贫重点[19]。二是借助交通一体化建设，打造京津冀综合交通网络建设，打通“断头路”“瓶颈路”。河北省贫困地区要借助京津冀交通一体化的契机，大力发展交通建设，为贫困地区的“走出去”与“引进来”创造条件，让“金融之血”流入金融洼地。三是加强京津冀共治共享的生态环境建设，借助2020冬奥会、冬残奥会契机，做足张承地区生态建设的大文章。四是借助雄安新区建设及北京非首都功能疏解，加快落后产能优化升级，形成创新高地;借力金融资源疏解转移，做大金融市场;大力发展绿色金融，加快贫困地区传统产业优化升级。五是进一步研究制定京津冀区域生态补偿办法，建立完善京津冀生态补偿标准动态调整机制，切实增强张承深度贫困地区生态保障功能和生态扶贫成效[20]。

（二）进一步深化完善河北省金融扶贫体制机制

农村金融体制机制建设不健全、顶层制度设计不完善，是制约河北省农村金融扶贫的重要因素。在京津冀协同发展上升为国家战略和脱贫攻坚的背景下，河北省要进一步深化完善金融扶贫体制机制建设，在构建“扶贫大格局”的基础上，进一步加强顶层设计，完善河北省农村金融组织体系、合作体系和服务体系，严控农村金融风险。一是继续完善河北省农村金融组织体系和合作体系。充分调动商业性、政策性、开发性和合作性金融机构参与扶贫的积极性和广泛性，加强农村金融扶贫的协同性，下沉金融服务重心，加快在贫困地区、尤其是深度贫困地区机构网络建设，增强金融服务脱贫攻坚能力，提升农村金融扶贫效率。二是要进一步完善河北省农村金融服务体系。在“县、乡、村三级金融服务体系”的基础上，考虑增加“组”“户”，建立“县、乡、村、组、户五级金融服务体系”，将金融资源延伸到每个家庭和每个个体，打通金融服务农村扶贫的“最后一公里”，建立普惠型的农村金融服务体系。三是进一步建立健全农村金融扶贫保障和监管体系。应建立信贷风险补偿基金，放宽担保机构参与金融扶贫条件，探索建立河北省农村金融扶贫相关的自律监管组织，开发农业贷款等金融资产证券化，对投入农村扶贫的资金实行差异化监管，最大限度防范和化解扶贫中的金融风险[21]。

（三）不断改善河北省农村金融生态环境

京津冀三地要推进金融生态一体化建设，切实改善区域金融生态环境，提升金融制度与诚信文化建设水平。农村金融生态环境的改善对农村经济发展具有巨大推动力，直接关系到农村金融精准扶贫成效和农村经济发展品质。一是加快建设立体化的金融信用体系，在金融信用征集、识别、评估、惩戒和退出机制上深化和完善，加强农村信用体系主体的培育，形成全方位、立体化的农村金融信用体系，为农村金融扶贫奠定坚实的信用基础[22]。二是开展金融教育扶贫。“抓好教育是扶贫开发的根本大计”。加强诚信教育宣传，送金融下乡，全面提高农户金融意识和信用意识，消除金融盲点和诚信误区;全面开展信用镇、村、户建设，提升农村居民金融信用素质和金融素养，实现信用体系建设全面覆盖，建设诚信河北;同时，在基础教育中加入诚信教育内容，从源头上优化农村信用生态建设，阻断诚信缺失的代际传递。三是要继续推进金融消费者权益保护工作，采取激励与惩戒相结合的方式，严厉打击各种金融欺诈行为，做到对各类非法金融活动零容忍，严格规范相关金融机构行为，切实防范金融风险，深度净化贫困地区金融消费环境。四是着力建设农村金融生态立法。吴敬琏曾表示，“改革开放40年主要的教训就是一定要坚持市场化、法制化的改革方向”。所以建议考虑设立《农村金融扶贫促进法》，彰显农村金融司法体系的权威性和独立性，确保农村金融生态在法制化轨道上运行。五是加快发展金融信用服务行业，建立第三方金融扶贫诉讼机构，进一步推行信用保证保险，为提升金融精准扶贫效能创造良好环境[23]。

（四）注重建立多层次、全方位的金融扶贫长效机制

金融扶贫是一项复杂的系统工程，需要多部门、多渠道和多层次统筹考量，实现脱真贫、真脱贫，而且关键是要保证脱贫人口不再返贫，要把精准脱贫与防止返贫放在同样重要的位置，这就需要建立并完善金融扶贫的长效机制。一是要坚持金融反贫困制度的长效性和持续性。坚持金融扶贫政策连续稳定，发挥多种货币政策T具的正向激励作用，完善河北省金融扶贫投融资主体，扩宽扶贫资金来源渠道，创新扶贫金融产品，实行差异化的信贷政策，加强深度贫困地区金融基础设施建设和生态环境建设。二是应建立返贫预警机制。返贫的提前预防是防止返贫的基础性工程[24]。河北省应建立返贫预警机制，通过返贫前的信息搜集和捕捉，加强对脱贫人口的动态化监测和管理，及时对返贫情况进行干预，保持扶贫成效的稳定性和可持续性[25]。三是完善金融反贫困的考核机制和激励机制。完善金融扶贫绩效考核辦法，建立农村金融扶贫工作责任机制，健全金融扶贫的第三方考核评估机制，奖惩适度，调动扶贫主体的积极性[26]。四是注重发展民生金融或普惠金融。建立与全面建成小康社会相适应的农村民生金融或普惠金融服务体系，实施金融制度创新，构建低成本、高效率、可持续和全覆盖的农村普惠金融体系。五是建立长期、稳定的京津冀金融协同扶贫机制。三地政府金融管理部门及金融机构持续维护金融协同联动机制和金融扶贫协作平台，从京津冀经济社会一体化的高度，最大限度发挥区域金融扶贫资源优势，实现京津冀区域金融协同扶贫、反贫长效化。

结语：党的十八大以来，京津冀金融协同扶贫不断推进，金融在区域扶贫中的作用日益显现。为完成2020年脱贫攻坚任务，河北省各级政府和金融机构不断加强顶层设计，协同创新金融精准扶贫模式，积极探寻金融精准扶贫路径，从政策、机制、服务、产品等层面，因地制宜，因时制宜，形成了金融扶贫的河北模式，走出了一条金融扶贫的河北道路。但河北省的农村金融发展仍然存在较为严重的抑制现象，阻碍了金融扶贫持续有效地开展。金融精准扶贫是党和国家全面脱贫事业进入攻坚阶段的重大方略和重要推手，是金融机构的重要责任和使命。农村金融是农村经济的核心，完善的农村金融扶贫机制和农村金融体系建设是消除贫困、促进农村经济社会全面发展的重要基础。京津冀三地应继续深化协同，尤其是加强金融扶贫协同，推动金融精准扶贫向纵深发展，打好打赢脱贫攻坚战，为京津冀地区、尤其是河北省，在2020年前与全国同步建成小康社会打下坚实基础。

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