电子文件全数字管理的进展研究及其启示

向宇 文传玲 周文泓

摘 要

对澳大利亚、美国、英国电子文件全数字管理进展进行调查与分析，以期为我国探索更加适合的路径与方案提供实践依据与方向。通过分析三个国家在战略框架、组织体制、系统功能三方面的电子文件全数字管理经验，我国应从完善制度、强化评估制度、建立多种试点来引导、落实与推广电子文件全数字管理。

关键词

电子文件 文件管理 数字转型

Abstract The paper investigates and analyzes the progress of full digital management of electronic records in Australia， the United States and the United Kingdom， aiming to provide practice basis and direction for exploring more suitable paths and solutions in China. After analyzing the experience of the three countries from the aspects of strategic framework， organizational system and system function， we are supposed to lead， implement and promote full digital management of electronic records by improving the system， strengthening the evaluation system and establishing pilots.

Keyword electronic records; records management; digital transformation

一、引言

電子文件全数字管理在政务升级、经济优化、技术发展、文化建设、社会转型的背景下亟待全面推进和实现。这不仅有助于电子文件作为证据、资产、资源、记忆等维护与深入挖掘，更是将电子文件嵌入社会活动的每一方面与环节，促进数字环境中文件与社会的双向建构。“增量电子化，存量数字化”的国家战略，这在我国体现为近年来关于电子文件单轨制的理论讨论与实践探索逐渐成为业界热点，并成为政治、经济、文化等领域同档案领域密切互动的重点模块，上海自贸区建立、浙江省“最多跑一次”改革、中山市数字政府建设等，都触发了电子文件单轨制的试点工作。然而，关于电子文件单轨制的实现方案在我国如何设计和应用还有待更加系统的探讨，尤其是如何在更大范围和更多领域中得以实施还需要识别好各方挑战与相应策略。

这同样体现在研究层面。关于电子文件单轨制的研究，在电子文件管理能力构建的探讨中已有较多成果，主要涵盖在管理策略层面。一是侧重于对国外电子文件管理战略的介绍，从而对国家电子文件管理政策制定进行借鉴[1];二是对电子文件管理环节方面的介绍，比如保存[2]、归档[3]角度;三是从技术方面进行探索，如关于电子文件管理系统的捕获功能[4]分析。同时，围绕电子文件单轨制展开更具针对性的研究，主要是讨论单轨制的内涵，并立足社会发展趋势阐述单轨制的必要性与优势，如将单轨制作为文件管理模式探讨[5]。然而，研究成果同样尚未充分呈现电子文件全数字管理的实现方案，尤其是对实践现状、问题以及对策缺乏深入调查与分析。

相比之下，发达国家如澳大利亚、美国、英国等有着更长久的探索并取得更系统的成果。澳大利亚国家档案馆于2011年7月发布《澳大利亚数字转型政策》（Digital Transaction Policy）[6]，目的是使澳大利亚政府机构的工作重点转向数字信息和文件管理，尤其重视对电子文件的管理。美国总统奥巴马于2011年11月28日签署《总统备忘录——管理政府文件》（Memorandum for the Heads of Executive Departments and Independent Agencies）[7]，由此开始了由联邦政府到机构自上而下铺开的电子文件管理改革。2015年，英国国家档案馆颁布《档案馆激励计划（2015-2019）》（Archives Inspire）[8]，提到“引导电子文件从形成到保存过程的大规模数字转型”。

由此，本文将立足于我国电子文件单轨制的大趋势，以发达国家包括澳大利亚、美国以及英国为代表性案例，对这三个国家的电子文件全数字管理的情况予以深入调查与研究，总结其进展，并从中解析已有的经验和挑战，以期为我国探索更加适合的路径与方案提供实践依据与方向。

二、国外电子文件全数字管理情况调查

澳大利亚、美国、英国的电子文件全数字管理立足于优化政府服务与开放政府建设，促进政府的透明与可问责，现已取得较积极的进展。基于各国发布的电子文件管理进程相关报告，可发现电子文件全数字管理在电子文件价值确立、数字管理方式、技术与系统、管理风险方面均在全面探索中。

1.澳大利亚电子文件全数字管理进展。澳大利亚国家档案馆于2017年7月对全政府的数字转型进展展开年度调查，调查报告《政府2017数字连续性声明》（2017 Digital Continuity Statement Whole-Of-Government Snapshot）[9]以《数字连续性2020战略》的十个目标进展情况为基准展开，其调查结果反映了政府机构的数字连续性进展（如表1所示）。

由表1可知，澳大利亚在电子文件全数字管理进程中取得一定成果，特别在以下三方面进展乐观。一是信息价值的确立进展顺利，成果显著，体现在以下两点：第一，建立了一个信息治理框架作为机构实现全数字管理计划必不可少的第一步。第二，在组织支持上建立信息治理委员会或类似机构并设置CIGO（首席信息治理官）作为高级官员，实现电子文件全数字管理中政府间信息管理职责的持续承诺和资源有效合理配置。二是信息以数字方式进行管理，体现在以下三方面：第一，将纸质流程转变为数字流程方面。绝大多数政府业务现在都是数字的，且相关业务信息正在以数字方式进行管理，如调查中39%的机构已对机构形成的90%的信息用数字方式形成、捕获、管理与存储。第二，在采用数字工具和功能使用方面，90%以上的机构正在过渡到数字工作流程和授权作为常规业务流程。第三，在数字化进展方面，超过半数的机构正在将模拟格式信息转换为数字格式。三是信息系统和流程是可互操作。在业务系统功能上，79%的机构系统具有捕获适合其持有和管理的信息的最小元数据级别的功能;在评估业务系统对信息管理功能上，63%的机构系统具有对信息进行专业化管理的功能，甚至一小部分（7%）机构已完成向具有适当信息管理功能的业务系统的迁移。

2.美国电子文件全数字管理进展。美国电子文件全数字管理最新进展，从2018年8月联邦机构向NARA 提交的三份相关但独立的年度报告——SAORM年度报告（Senior Agency Official for Records Management，SAORM）、联邦电子邮件管理年度报告（Federal Email Management Report，FEMR）以及文件管理自我评估（Records Management Self-Assessment，RMSA）[10]年度报告中可看出端倪，总体来说大多数联邦机构报告正在实现以电子方式管理文件并通过执行联邦法规和条例规定，提高了对文件合规性管理的意识与能力。

美国电子文件全数字管理进程自上而下铺开，主要體现为以下四方面的进展：一是对电子文件管理的价值确立。第一，大多数机构（85%）的文件管理已经纳入整体信息资源管理计划与机构改革计划中，确保文件管理是机构整体的信息管理和资产管理规划过程的战略部分。第二，在组织与人员层面落实责任，机构设置SAORM负责机构文件管理工作并对文件管理计划提供战略指导和资源帮助，其中包含开展对电子文件管理的培训。二是以数字方式管理电子文件。第一，对电子文件的永久保存：98%的机构表示能在2019年12月31日前以电子格式管理所有永久性电子文件，并且对这些文件已经以电子方式创建与维护。第二，数字化工作进展：83%的机构正在进行数字化工作或已经对是否进行数字化的需求与成本效益进行了评估。三是对电子邮件管理进展予以特别关注。机构使用成熟度模型来评估电子邮件管理情况，成熟度越高，表明机构电子文件所处风险越小，管理能力越高（见表2）。在电子邮件政策、系统建设以及利用方面的进展良好，约75%的机构成熟度在3级与4级，但在对电子邮件处置方面则均匀分布在2、3、4级，需要完善对永久电子邮件的移交以及暂时保存邮件的处理。总体来说，机构正在从打印电子邮件归档转向对电子邮件进行管理，电子邮件管理系统已经能够以可接受的电子格式形成、管理、自动捕获、保存与利用电子邮件，并且对电子邮件的文件保留计划也得到改进。四是在风险管理方面，可以看出自2013年以来机构对文件风险管理能力逐步提高（如图1）。处于高、中等级风险的机构数量在逐年减少，处于低风险等级的机构数量在逐年增加（2017年调查问卷细微调整导致结果出现变化），总体来看，美国各机构更加遵守联邦文件管理法规，并相应地改进了文件管理计划。

3.英国电子文件全数字管理进展。英国在2015年、2016年分别出了一份《信息管理评估报告》（information management assessment），还有一份内阁高级官员在2015年8月发布的《政府电子文件审查报告》（review of government digital records）。从这些报告里可以看出，英国电子文件全数字管理进展主要涵盖三个方面内容。一是在信息价值确立方面。威尔士政府、外交部、国会等英国各政府部门开始在自己的政策指导中明确信息的价值，并确保信息管理策略与整体业务策略一致。此外，英国还对信息资产进行定义和编目，运用管理工具如信息资产登记器（IAR，记录有关信息资产的背景信息如格式、价值和保留要求），以此更好地管理、保护和利用信息。二是以数字方式管理信息。主要体现在对电子文件管理系统的改进与使用上：第一，重新设计并增加对电子文件管理系统的使用，加强员工培训，同时减少共享或降低个人驱动器的容量大小甚至逐步关闭，此举在2016年使得威尔士政府的EDRMS使用量增加了64%。第二，机构使用的电子文件管理系统逐渐将业务需求和信息管理需求结合起来。如英国财政部电子文件管理系统能满足包括强制性需求、档案管理需求和业务用户输入，还涵盖了元数据、文件计划、搜索、访问权限设置、保留和处置、处置和移交等功能。第三，确保信息的数字连续性。在系统设计前夕使得信息管理的业务需求从一开始就被考虑到系统设计中，如在财政部的电子文件管理系统采购合同里，政府信息管理团队就会提出相应的要求;此外在管理上还指定一个负责数字连续性的官员（IAO）来维护数字连续性与协调工作。三是在信息风险防范方面。首先是定义风险，建立适用于信息管理的等级管理框架，对与信息管理相关的风险在风险管理框架内的适当级别上进行定义和记录，以使其威胁最小化和机会最大化;其次建立风险管理治理机构并出台信息风险政策，努力降低信息不可用的风险。

三、国外电子文件全数字管理经验解析

限于电子文件全数字管理的复杂性，电子文件全数字管理面临多方面挑战，难以在当前完全实现。同时，澳大利亚、美国以及英国在实践中依旧取得进展，这有赖于其在长久的探索中积累丰富经验，并形成系统的电子文件全数字管理推进机制。

1.完整的电子文件全数字管理战略指导框架。第一，综合性指导文件的颁布，有利于为电子文件管理改革发挥引领性与全局指导性作用。澳大利亚电子文件全数字管理进展依托于政府数字转型计划，于2011年发布《澳大利亚数字转型策略》、2015年发布延续性文件《数字连续性2020政策》，用信息指代文件，使得信息治理原则和实践能够融入各机构的工作及其管理计划中。美国《总统备忘录——管理政府文件》与《管理政府文件指令》把新一轮的文件改革侧重点放在电子文件管理领域。2015年，英国国家档案馆颁布全局性管理战略《档案激励计划（2015—2019）》，随后2017年相继颁布《理解数字连续性》（understand digital continuity）、《数字战略》（digital strategy），为其战略目标的实现提供指导。第二，业务规范文件能帮助机构、机构业务人员、文件工作人员、档案馆等利益相关者增强对电子文件管理政策与程序的合规性理解，帮助解决如电子文件如何数字方式管理，如何保障电子文件的长久可用性、真实性等问题。澳大利亚在标准方面发布《政府文件管理元数据标准》（2015）、《电子记录管理XML格式标准》等;美国联邦机构针对电子邮件的管理发布了《电子邮件管理指南》《新通用文件保管期限表：重建并更新通用文件保管期限计划》等相关规范性文件;此外，美国联邦机构的业务流程和文件管理向完全电子环境的转变方面，《2018—2022战略计划》（Strategic Plan 2018—2022）和《提供21世纪的政府解决方案：改革计划和重组建议》为这个转变提供指导与支持。第三，指南与工具为电子文件管理改革提供关于某方面的具体帮助与指导，作为子构件充实整个战略框架。如澳大利亚在长期保存方面颁布《数字文件管理：数字文件形成、管理和保存指南》《文件与信息战略管理指南》等，英国档案馆发布的《国家档案馆的数字编目实践》《档案馆部门劳动力发展战略》，为其实现数字连续性提供了编目与人员培养方面的建议。第四，法律规范完善方面，通过对现有文件修订或颁布新的法律法规为电子文件改革提供依据。如美国联邦政府发布的《2014年总统与联邦文件法修正案》[11]，对现有法律中不适应电子文件管理的内容进行修订。

2.系统的机构到人员的组织体制支撑结构。在组织体制上，形成电子文件全数字管理的组织体制雏形，包括：第一，档案部门主导机构的确定。三个国家都不约而同地肯定国家档案馆的主导地位，澳大利亚与英国明确国家档案馆为主管部门，美国则由国家档案与文件署（NARA）和行政管理与预算局（OMB）联合领导。第二，主管部门与相关部门之间的配合与协作。澳大利亚国家档案馆强调与政府信息管理办公室、澳大利亚信息专员办公室、公共服务委员会等其他部门与机构的合作，以确保政府数字转型计划的顺利实施;英国的数字连续性计划由档案馆牵头引导，由政府业务部门与文件管理部门共同协作。第三，机构内部电子文件管理人员权责划分。首先，设定主管官员并明确责任，使得信息的形成、存储、使用和管理都是高效和可问责的。如澳大利亚设置首席信息治理官员（GIGO）负责信息治理;美国设置首席文件管理官员，每个机构设置高级机构官员（SAO）负责机构文件管理工作，并通过《高级文件管理官员指南》阐明了其角色与职责。其次，划分机构内部相关人员电子文件管理职责，如澳大利亚在机构中按人员角色分为所有员工、ICT专家、信息和文件管理专家三类，可用于职位描述、培训教育项目和继任规划等。英国还设置高级信息风险主管、信息资产主管、信息技术主管等主管官员负责不同的工作板块。最后，对相关人员进行能力提升培训与职业发展规划培训。据《2018—2022战略计划》，到2020财年NARA中40%的员工将参加正式的领导力发展计划活动，95%的NARA职位将为NARA员工提供明确且可实现的职业发展道路。

3.系统功能与信息需求相适应。电子文件与纸质文件相比，其多格式、可迁移、可復制、易更改等特点使得电子文件在可用性、可获取性与完整性上比纸质文件存在更大风险，而功能完备的电子文件管理系统与安全顺畅的信息管理流程能在技术上最大程度减少这种风险，即使环境与技术发生变化，也不会影响对电子文件的需求与使用，保证电子文件的数字连续性。一方面，保证文件管理人员参与系统设计，从文件管理端出发使其与档案信息管理需求相适应。如美国近半数的调查机构表示，文件管理人员要参与新电子系统的设计、开发和实施，澳大利亚从档案馆业务系统评估框架评估机构系统信息管理功能。另一方面，从机构业务需求出发，确保技术和信息管理流程支持电子文件满足机构业务需求。如信息以数字形式存在于机构业务流程中，使得对信息的使用效率更高。

四、国外电子文件全数字管理进展对我国的启示

电子文件以不同形式已然贯穿机构业务与生活的方方面面，全数字管理将促使电子文件作为信息资产得到真正的信息治理，从而促进社会转型与升级。国外电子文件全数字管理探索给我国电子文件管理改革提供了依据与方向，鉴于国外实践的经验与不足，我国应从以下方面推进：

第一，完善制度以引导电子文件改革。文件管理制度为电子文件管理改革提供了框架，从而实现透明、可问责与可利用。首先，完善现有法律，支持电子文件全数字管理。如国家档案局发布的自2019年1月1日起施行的《机关档案管理规定》对部分文件单轨制予以支持，“满足本规定第五章规定且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档”。有待从法律层面对电子文件全数字管理予以更大范围、更深层次的支持。其次，基于宏观规划，制定更具指导性的规范、指南或工具，帮助相关者解决电子文件管理对象识别、数字化、规范归档流程、保障电子文件的长久可用性、真实性等问题。如关于政务服务业务信息，加紧研究制订政务服务事项电子文件归档规范，以解决“互联网+政务服务中电子文件”归档管理问题。最后，完善文件管理培训制度。一方面是转变思想，增强对电子文件以及电子文件全数字管理的理解;另一方面加强技能与职业规划培训。

第二，建立并强化评估制度以推进落实。开展对电子文件全数字管理的评估与监督，是了解实践进展与问题的基础，也是对评估过程中出现的问题提出针对性解决方案的前提。目前，报告制度、评估与绩效考核制度是常用手段，如英国的信息管理评估报告，澳大利亚的check-up plus评估工具，美国NARA开发的绩效管理与报告系统（Performance Measurement and Reporting System）。而我国信息管理综合领域除信息公开年度报告以外，还没有其他报告或评估成果模板可依循。建议未来可将政府的信息资产管理纳入考核与审计范畴，对文件管理实施评估检查并以报告制度固化。

第三，试点先行以改进推广。电子文件全数字管理适用并涉及绝大部分领域与主体，考虑到理论的不完善与实践中不同领域、行业、电子文件类型的特殊性与复杂性，可试点先行，分类实施，在多种试点实践中总结经验，而后参照铺开。在各领域中，我国政务服务领域有浙江省“最多跑一次”改革，社会记忆领域有中山市数字档案馆（市），科研领域有数字地质资料馆，财会领域有中国人民财产保险股份有限公司档案电子化等;在类型上如实现电子凭证网站报销、电子发票走向智慧财税，电子证照实现大范围共享互认等已经成功实现了向电子文件全数字管理的改革。通过多领域、多类型的电子文件全数字管理改革，在实践中解决改革难题，树立典型，推进电子文件全数字管理在更大范围内顺利开展。

参考文献

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