财政转移支付在财政改革中的作用研究

摘 要：新时代背景下，财税体制改革仍然处于深化阶段，明确转移支付制度在财税体制改革中的作用，为建立财政制度奠定良好的基础。财税体制改革的深化虽然有《深化财税体制改革总体方案》的顶层设计，但在财政改革次序和路线等方面没有理清思路。本文基于国家治理的视角，在推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的指引下，通过分析国家财政在国家治理中的角色，阐明财政改革的逻辑，在明确财政改革目的的前提下，探究财政转移支付在财政改革中的作用，从而为深化财政体制改革指明道路。

关键词：国家治理；财政改革；转移支付

引言

我国在1994年实行分税制改革后，财政转移支付制度随之建立。转移支付制度在实现公平和效率的进程中，未能实现缩小各地区财力差距的目标。在现行的关于转移支付制度的研究中，多数是关于具体问题的研究，缺乏对相应逻辑框架体系建立的论述，从而无法从理论上明晰改革路径。考察制度有效性的前提是清晰制度建立所要达到的目标和在总体制度中的地位以及作用形式，因此，本文在明确财政改革方向和财政转移支付制度目标的前提下，理顺其在财税体制改革中的地位和作用。

一、国家治理视角下的财政改革方向

从政治经济学的主体角度看，人民是国家的主人，集合体的存在是因为不同的利益群体哟这和共同的利益基础，政府便是为实现共同利益随之出现的机构。从逻辑上看，国家治理的核心内容就是在实现共同利益的过程中，协调利益群体的关系，确保利益群体分享利益的公平性。在此基础上，让利益群体公平公正的共享利益发展成果便是国家治理的目标。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，治国理念和治国思想的根本性转变体现在用“国家治理”代替“国家管理”，从而在有效避免官僚主义倾向避免权力滥用的前提下，突出不同利益群体在参与国家管理中正当权益的平等性和利益分享上的公正性，缓解了公众和政府的对立，重新树立政府全心全意为人民服务的形象。

《决定》中明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，不仅提高财政的地位，而且体现出国家对财政功能认识的转变。如何确保在国家治理中不同利益群体平等地享有管理国家的权利，进而提高社会福利水平，是国家治理的关键所在。古今中外，法制从程序上确保各方利益协调，中国特色社会主义民主法治保障着人民的正当利益，依法治国成为主要的治国手段。在这一前提下，财政这种以国家为主体的再分配关系，应避免在国家管理中仅作为收支工具，完全由管理者操控，仅体现管理者意图的现实。现实中，出现财政的公平性和正义性缺失、预算流于形式而且缺乏审查的问题也不足为奇。财政的真正功能的缺失，使利益分配失衡，对社会造成巨大的外部影响。因此，从国家治理的角度分析，财政改革的方向就是逐步实现财政的公平性和正义性，确保不同利益群体在国家治理中平等地享有管理国家治理的权利，实现社会利益的均衡分配。

二、财政转移支付与财政改革的内在逻辑

逐步深化财政改革的逻辑是让财政发挥其应有的作用，真正体現财政是国家治理的基础和重要支柱。纵观我国60多年的发展实际，在财政体制失衡、财政制度不规范、财政制度体系不完善的前提下，我国形成了政府主导型经济发展模式；纵观我国30多年的改革开放成就可以看到：历次重要经济改革的先行者和推动力是财政改革，我国经济持续增长的重要原因也是财政改革。国家内部的改革，重要的是在明确公权力和私权利关系的前提下，理清政府间的财政关系，因此我国当前以继续推进财政体制改革为主，通过体制改革确立公私权力的边界。但如果改革直接切入要害，便不符合改革激励相容的要求。此时，转移支付体系在这个过程中起着至为重要的作用。转移支付在政府层级之间通过确立政府间的分配关系，使改革事半功倍。一方面，通过转移支付体系开展财政体制改革，避免了直接涉及限权的敏感话题，同时使得各级政府更容易接受和实施改革措施。

转移支付既是财政体制的重要组成部分，也是分权治理的重要机制。在转移支付的方面，从1994年分税制改革实施以来，政府如何根据一般性转移支付和专项转移支付的效率，平衡横二者的比重，是我们一直探讨的问题。当前，我国的转移支付制度在财政能力均等化方面做出了很多努力。从2007年至2014年，从2014年至今，数据显示：地方政府获得转移支付资金后，投资于地方教育、医疗卫生、社会保障和环境保护的公共事业方面的支出不仅低于地方财政支出的增长，而且滞后于中央补助的增长。从理论上说，用于改革的转移支付资金为什么没有充分激励地方政府提高其公共服务能力，提供公共物品呢？关键在于没有明确财政转移支付制度在财政改革中的定位，在错误的定位下错把手段当目的改革策略。

从制度供给方面来看，财政分权体制在顶层设计阶段，应作为分权体制的一个部分内嵌于分权体制进行整体设计，从全局方面把握。但我国从1994年分税制改革实施以来，并没有将转移支付制度内嵌于我国的分权体制，而是作为外嵌于分权体制的一个工具存在，从而使政府间协同激励机制缺失。转移支付制度在信息不对称的环境下，被浓厚的家长意识所束缚，转移支付制度缺乏效率与公平，从而造成财政资源分配失衡。借鉴国外成功的经验，无不是科学定位转移支付制度功能，精准识别实现功能所需机制设计才能促进改革目标的实现。

三、现阶段财政转移支付的错误改革导向

我国的财政转移支付制度在具备一定科学性和规范性的前下，仍然存在着必须要解决的问题：第一，政府间事权配置不清晰。表现在中央政府和地方政府的事权界限划分不清晰，即使将财政转移支付列入立法项目，也无法得到进一步的探索。第二，转移支付结构不合理。就转移支付形势来看，一般性转移支付和专项转移支付在效率和作用方面差异较大一般性转移支付资金由于不确定适用范围，有利于促进财政均等化；专项转移制度有明确的适用范围，有利于地区经济增长。现阶段我国一般性转移支付占比较低，专项转移支付占比较大。第三，转移支付体系没有明确的目标。转移支付体系关系到各级政府，没有专门的机构进行管理。例如农村税费改革转移支付，在没有明确体系的前提下，影响了转移支付的均等化效果。第四，在转移支付的细节方面，专项补助存在较大问题。专项转移支付虽然占比较大，但资金使用效率低下，无法真正实现其作用。第五，转移支付分配形式存在严重缺陷。分配制度在转移支付中缺乏必要的客观性，由于存在执行的漏洞，人为因素影响较大。第六，财政转移支付制度缺乏相应的监督管理体系。从法律层面来看，宪法并没有对转移支付制度制定相关规定，没有法律体系保障的转移支付制度，缺乏监督，隐性问题突出。在利益冲突方面。转移支付制度的利益主体主要是各级政府之间的利益权衡，包括中央政府和地方政府之间、地方政府和地方政府之间的利益冲突。

四、明确财政转移支付在财政改革中的作用

在国家治理的视角下，无论是明确财政改革的方向还是内在逻辑，首先要将转移支付作为财政体制改革的切入口。纵观转移支付的改革历程，在各级政府之间，转移支付在第一个层面就发生了偏移在，將转移支付的功能定位为解决下级政府能力不足的问题。功能的错误定位使得错把手段当目的，出现为改革而改革的情况。使得财政转移支付的资金池不断地被扩容，导致发达地区财政资金大规模流出。近年来，在浙江、江苏、广东等发达地区，财政资源流失占财政总收入得45%以上。由于转移支付资金滥用，下级政府在收到专项转移支付拨款后，并没有转化为促进经济发展和提高人民满意度的公共物品，反而出现对转移支付资金越来越依赖的现象。由于第一层面发生偏离，使得转移支付在第二个层面衍生出更严重的问题。首先，随着大规模转移支付资金流入经济欠发达地区，财政资金滥用和腐败问题滋生；其次，对发达地区而言财政资金流出削弱了发达地区的财政激励作用，研究表明，超过门槛水平的财政资源流出造成流出地经济增长下降1.5-2 个百分点。在地区经济发展方式雷同的情况下，此种方式加剧了各地区之间的横向竞争。在第三层面中，对于转移支付制度在一般性转移支付和专项转移支付之间的比重仍然没有明确。究其原因，主要是因为没有明确财政转移支付的目标。由于上下级政府之间信息不对称，上级政府在担心下级政府不遵循自己意愿行事的情况下，多以专项转移支付的形式将财政资金拨给下级政府；而下级政府则更倾向于一般性转移支付资金的供给。在公共产品供给不足的情况下，由于信息不透明，外界并不清楚公共物品供给不足是因为政府的努力程度不够还是因为政府财力不足。从实践方面来看，一般性转移支付和专项转移支付的增加都会增加公共物品的供给，因此得出结构本身不是问题，重要的是明确转移支付资金供给的目的。

五、小结

在国家治理的视角下，研究财政转移支付在财政改革中的作用，通过分析发现，使转移支付作为财政改革的突破口，从改革转移支付的角度出发，才能更好地深化财政体制改革。

参考文献

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作者简介：

姓名：刘丽丽（1995.04-），女，汉族，山东省潍坊市。硕士研究生，中央民族大学经济学院，财政学。

（作者单位：中央民族大学经济学院）