税务内控监督平台与内部审计方式变革

温蓓 陈玉华

[摘要]国家税务总局开发建设的集内部控制管理和内部审计监督为一体的内部控制监督平台，实现了税务系统内部审计信息化，为提高内部审计质量和效率发挥了一定作用。

[关键词]内部审计    信息化    监督平台    建设应用

发建设内部控制监督平台，推进内部控制和

内部审计信息化、规范化、专业化、现代化，是国家税务总局的战略抉择，也是税务系统落实全面从严治党主体责任、推进税收现代化建设的一个“大手笔”。平台第三批单位顺利上线，标志着全国税务系统成功实现平台全覆盖，税务系统内部审计监督由此进入新阶段。

一、内部控制监督平台开发建设的背景和意义

（一）落实全面从严治党的现实需要

党的十八大以来，中央对全面从严治党提出了更新更高的要求。通过建设和应用内部控制监督平台，从系统性、全局性角度对现有制度进行梳理，查弱项、堵漏洞、补短板，通过各项有针对性的防控措施，形成相互制约、相互协调、相互监督的工作机制，织成一张纵横交错的风险防控网，打造全方位、全覆盖、无死角的内部审计监督体系，扎紧织密制度的“笼子”，强化对权力运行的制约和监督，真正做到用制度管事、管人、管风险，从根源上防止权力滥用和腐败，保障税务干部廉洁用权、履职尽责，为全面从严治党提供有力抓手。

（二）适应外部监督环境、强化内部管理的需要

税务部门是国家重要的经济执法部门，队伍大、战线长、管理层级和执法环节多，风险管理的压力较大，内部审计监督工作尤其重要。通过建设和应用内部控制监督平台，利用税务系统大数据集成优势，明晰工作流程，查找、梳理、评估税收工作内部风险，建立完整内控链条，实现对风险事项的防范和控制，完善岗责体系，制定有针对性的防控措施，不但管住“关键少数”，还要最大限度地管好税务系统的“绝大多数”。

（三）坚持“严管善待”带好队伍的重要保障

在全面从严治党纵深发展的大背景下，问责将会越来越严。税务系统要贯彻会议精神，落实税务总局党组“干好税务，带好队伍”的要求，就必须创新管理方式，前移监督关口，着眼严管理、防未病、治已病、保平安，增强干部队伍自我净化、自我完善、自我革新、自我提升的能力。通过强化内部监督，强化问题整改，避免“小风险”演变成“大问题”，最大限度保护税务干部，激发税务干部干事创业的活力。

（四）强化审计监督的必然要求

从税务系统目前现状看，内部审计监督多以点式监督为主。限于人力物力等因素，体现在审计对象的确定上，每年只能选取部分单位，覆盖面不高;体现在监督内容上，只能突出重点，往往监督不系统、不完整，存在“头疼医头，脚疼医脚”的情况;在数据获取上，上游数据零星分散，信息系统众多，信息共享程度不高，信息孤岛的存在为数据获取、加工、分析带来困难。按照从严治党新形势、新要求，内部审计监督也要求全覆盖、零容忍，这也要求内部审计监督由“零星分散”向“系统集约”转变。内部控制监督平台的建成，将使内审监督向一体化、集约化、系統化、实时化、远程化方向发展，打破信息孤岛，形成监督威慑力，提升税务系统整体防控风险的自觉性、防控能力和水平。

二、内部控制监督平台的基本框架及功能

内部控制监督平台建设模式可以概括为“一个平台、六个子系统，两级部署、分级使用”。平台由内部控制管理子系统（以下简称内控子系统）、税收执法风险监控分析子系统、行政管理风险监控分析子系统、税收执法考评与过错责任追究子系统（以下简称执法责任制子系统）、督察审计流程管理子系统（以下简称督察审计流程子系统）及工作辅助支持子系统六个子系统组成，其中内控子系统是督察审计流程子系统监督关口的前移，两个风险分析子系统设置指标、分析疑点数据，为督察审计流程子系统提供数据来源，核心是督察审计流程子系统，通过设置计算机智能督审流程，实现对审计管理、项目作业、整改落实、案卷归档等的完全信息化，实现内部审计规范化、专业化、现代化，达到制度管人、机器管人的目的。

三、内部控制监督平台的建设思路及特点

（一）建设思路

平台充分吸取以往工作的经验教训，在设计中着重解决内控、审计监督中的堵点、痛点、难点问题，确定了“整体设计、开放包容、系统集成、逐步完善”的总体思路，并一以贯之，努力突出平台的实时自动性、客观准确性、易操作性和可拓展性。

一是整体设计。平台设计既立足当下，又着眼长远。目前依托金税三期工程而建，将来还可与云平台等进行对接，不断拓宽数据源、提升指标运算速度，更为深入、快速地查找执法和管理风险。在技术架构上，理清与金税三期、财务管理等业务软件的边界，坚持“数据不出金税三期”的原则，已经在金税三期解决的问题平台不再重复建设，保证内控信息化建设协调推进。

二是开放包容。在具体设计上，将平台定位成兼容系统，与征管类、行管类及内控类业务软件保持数据共通，广泛覆盖、全面监督各类软件内控情况。同时，充分考虑平台的可拓展性，提供灵活的业务配置功能，实现各种不同的适配策略，支持工作流程、指标模型、查询功能等可配置化和灵活定义，以适应内部控制监督业务的发展需要，为下一步功能的丰富完善和各省税务机关落地留有空间。

三是系统集成。平台建设过程中坚持系统集成理念，使督察内审信息化需求与内控监督信息化需求通过一个平台实现，对六个子系统进行科学整合，从防控风险到监督检查到问责追究再到反馈改进，共同构建起内控监督工作的闭环，打造内控的“监控器”、风险的“检测仪”、管理的“风向标”。

四是逐步完善。在建设开发上坚持“突出重点，逐步完善”，第一阶段的主要任务是推出平台整体框架、核心功能。运行平稳后，第二阶段将接入大量风险防控数据，以更好地实现内控监督效果。第三阶段将在数据分析基础上进一步深入挖掘，对平台集中的数据以及平台自身产生的数据进行综合分析，形成高风险税务人员、税务机关名录，定期推送给各级党组，以强化内控监督。

（二）督察审计流程子系统的主要特点

该系统实现了督察审计流程管理的全覆盖，对法律法规、问题点等进行全面梳理，注重督审质量控制，突出自动、便捷、高效、实用，其特点主要体现为“五化”。

1.督察审计项目规范化。主要体现在流程子系统基于税务系统督察审计规范打造。在系统框架的设计上按照规范进行构建，实现规范与平台的高度融合，并为规范的执行提供技术支撑和手段保障，保障现行内部审计制度规定的有效施行。在全面梳理督审有关规定的基础上，严格将规范的督审工作流程、环节、岗位职责嵌入流程子系统，使制度和流程系统高度融合，每个审计项目的计划、准备、实施、报告、整改阶段的工作流程都通过系统固定下来，对各阶段工作任务、工作程序、工作内容、工作职责、人员分工进一步明确和规范，做到环环相扣、层层递进、相互制约，任何人都不能违反操作流程，也不能随意减少或改变流程，督审项目管理的标准化、规范化程度大大提高。具体体现在：（1）岗责规范。每个项目角色包括组长、副组长、主审、组员，岗位由综合岗、数据岗、业务岗组成，各岗位角色职责明确、任务清晰、各司其职、相互制約。（2）程序规范。计划、准备、实施、报告、整改、整改督查等流程环节严格按照规范进行设计。（3）文书规范。提供规范的文书模板供督审项目使用，可以按照督审阶段和文书性质进行有效的分类管理，并支持制作、导出、导入附件、存档等功能。（4）操作规范。将督察审计实体部分内容定制到流程中，可供项目和督审人员随时调用，在不限制督察审计内容可扩展性的基础上实现督审内容规范化。

2.督察审计项目内控内生化。充分考虑内控内生化的理念和要求，设置多处内控节点，以明确责任，做到环环相扣、层层递进、明确责任、相互制约，实现监督权可控，防止“灯下黑”。一方面，人员职责分工、权限设置固化到系统中。在规范化的基础上，对各阶段工作程序、工作内容、工作职责、人员分工和权限设置进一步明确和规范，督审项目组长、副组长、项目主审、项目组员各角色之间有明确的分工和权限设置，对应每个流程和环节，这些流程和环节的设计充分体现了内部控制的要求，用信息化约束干部、保护干部，使督审作业更加规范、统一，督审风险更加可控、可查，督审质效得到较大提升。另一方面，督审实施过程可控，实行痕迹化管理。如底稿实行三级审批，每个环节都留有修改痕迹。严格控制底稿操作权限，底稿一旦进入复核流程，督审人员便不能对底稿进行编辑、删除等操作，只有组长或主审退回、底稿变为草稿状态后方可再次编辑;督审人员不能编辑或删除其他督审人员的工作底稿，尤其要对督审组长的底稿删除权限进行严格限制，有效防控发现问题随意处置、内部消化的情况。报告在流转过程中要留有不同版本，层层递进，记录修改过程。增加审理功能，设置专门的审理岗，与督审组分离，强化督审和审理之间的岗位控制。实施方案分工控制，系统中实施方案的分工可以控制到问题点，分配的问题点都需要核实并记录相关情况，未核实的不能进行下一步操作。对被督审单位来说，未整改落实的不能进行下一环节操作。项目关闭实行“四不关”，即督审方案中已分给督审人员的督审事项（内容）未进行督审的不能关闭项目，分配的督审疑点未进行核实处理的不能关闭项目，底稿未复核完成的不能关闭项目，问题未整改落实的不能关闭项目。这样既能有效提高督审质量，又能使审计风险可控、可查，实现“有权也不能任性”。

3.督审管理集约化。一是实行税收执法数据和财务数据的集约化管理，统一解决了源头数据分散、获取困难、分析加工使用效率不高问题，使案头督审和审前准备工作变得更有意义。二是实行法律依据、问题索引库、各种类型督审方案的集约化管理，将审计人员多年来形成的经验借鉴吸收、固化到系统中，并将引用的方案问题点定制在项目实施过程中，方便审计人员开展审计参考、借鉴，并能根据政策调整不断补充、修订、完善，提高了系统的实用性、指引性。三是兼顾税收执法督察、内部审计、经济责任审计等不同类型业务内容。整合督察和审计工作流程，兼顾特殊需求，使流程系统成为督察、审计共享共用的统一整体。

4.系统操作人性化。充分考虑了各层级督审管理人员和审计人员的业务需求，本着简便、灵活、易用、好用的原则进行需求设计。注重用户体验，做到流程清晰、易于上手、便于操作、速度快捷、系统稳定，打造成为督审人员可以依靠的“金手杖”、工具箱、指南针以及内审部门的监督利器。

5.督察审计项目流程可扩展化。督审指引（督审事项问题点）统一集中维护，随时根据政策法规的变化进行动态更新。督审人员项目实施过程中可自定义问题点，解决督审指引更新不及时、不能满足需要的问题;督审人员在实施方案分工基础上，可自选问题点进行核实，增加灵活性。

（三）预期实现目标

基于督审信息化发展的趋势，围绕税务行政管理信息化的总体目标，依托税务信息系统运行平台，开发出符合税务系统特点，具有实用性、前瞻性并与现代审计理念相结合的税务督审信息管理和作业流程系统，实现四个转变：从单一事后督审转变为事后审计与事中审计相结合，从单一静态督审转变为静态审计与动态审计相结合，从单一现场督审转变为现场审计与远程督审相结合，从督审风险、督审质量人工控制转变为流程系统控制，使督审的覆盖面更广、方式更先进、能力更强大、行为更规范、监督更有效，从而更好地实现内部审计“强化监督、防范风险、促进管理、服务决策”的工作目标。

四、初步应用成效

（一）“大内控”理念管理全面升级

平台坚持“大内控”理念开发，将内部控制、督察审计和执法责任制工作“一网打尽”，形成“风险防控—监督检查—问责追究—反馈改进”的完整闭环，全国税务系统“一张网”，解决了各地内控信息化发展不平衡、内控软件不统一和内控要求碎片化等问题，实现内控工作统一组织、统一管理、统一评价和统一监督，内控管理水平全面升级。

（二）“大数据”应用防控效果凸显

平台依托金税三期统一庞大的数据系统建设，可按需使用6个税收征管软件、9个行政管理软件的数据。平台上线后，各级税务机关运用平台指标广泛开展风险扫描，及时发现并防范发票管理、房产税征收管理等重点领域风险及里应外合虚开、串联盗号、违规解非、监守自盗侵吞税款和税务人员违规经商等苗头性问题，使风险看得见、摸得到、防得住。

（三）“全天候”扫描执法过错降低

平台将执法责任制工作信息化、流程化，按日扫描执法行为，自动推送给基层税务人员，使税务人员事先获知问题、事后重视整改，真正达到警示纠偏、规范执法的目的。平台运行一段时间后，各地执法过错数量均大幅降低。

（四）“全覆盖”监督督审效能提升

依托内控平台数据集中优势，各地实现了对特定对象、特定事项的全方位、全过程内部审计监督，给高速行驶的各类“税收车辆”安装上“路面监控”，将监督置于无形中，既不影响正常工作效率，又无所不在、无时不在，使税务人员依法、依规、依纪行使责权。同时，“全覆盖”监督模式也使远程督审成为可能，各级督察内审部门纷纷探索采取“远程数据分析+现场检查”的方式开展督察内审工作，让“数据替督审人员跑腿”成为现实。

（作者单位：国家税务总局   国家税务总局临沂市税务局，邮政编码：100038，电子邮箱：wp508@126.com）