精准扶贫过程中的精英俘获与治理机制探究

李瑜

摘 要：目前，现代化建设迅猛发展，我国的农村建设的发展也有了很大的进展。我国精准扶贫实践中存在“精英俘获”现象，即地方精英以群体或个人参与的方式，采用垄断、霸占的形式对扶贫项目与资源进行侵占与盘剥，并且在这一过程中，不同类别的精英表现出不同的行为特征。这些情况严重阻碍了扶贫开发的运作与发展，降低了扶贫资源的利用率，使精准扶贫溢出效果甚微。克服精准扶贫实践中“精英俘获”现象，可从完善贫困治理机制、加大项目监管力度，精准识别贫困群体、引进适宜扶贫项目，激发公众参与意识、推动信息顺畅透明等方面进行整体性突破，以提升扶贫工作成效。

关键词：精准扶贫过程;精英俘获;治理机制探究

引言

精准扶贫中的精英俘获是在时间有限、资源有限的情况实现扶贫的最大效应，是增强村庄内生力和造血功能的重要路径选择。为了保证精英俘获推动扶贫脱贫，还需转变乡镇政府扶贫脱贫领导方式，培育扶贫精英的“利他”观念，提升农民的内生力和造血功能。

1 问题的提出

“精英俘获”一词最早出现在经济学领域，而后被运用到管理学、政治学等研究中，是指精英掠取资源的一种俘获行为。国外研究最早可追溯到奥尔森的“利益集团俘获”范式。学者Laffon、Bourdieu等人较早开始研究“精英俘获”。Platteau研究发现，在西非，地方精英俘获了社会资金。Galasso认为，在孟加拉的食品教育方面，具有政治地位或特殊能力的少数人常常成为资源的掠夺者和享用者，存在“精英俘获”现象。学者ShyamalChowdhury等综合以往的研究，提出了一种新的说法：“精英俘获”现象不是由分权导致的。他认为，影响“精英俘获”的因素主要包括地方公共品财务机制、精英群体的大小与地方政府的政治责任性。Mansuri等研究发现，在远离权力中心、文化素养略低、贫穷或有显著种族、种姓和性别差异的社区更易发生“精英俘获”。Pan等通过对坦桑尼亚农业投入补贴项目优惠券的调查研究发现，近60%的受益者来自村干部家庭。澳大利亚学者Besley认为，基层领导俘获本应帮扶贫困人口的定量福利卡的可能性较大。相较而言，国内学者较晚开始“精英俘获”的研究。温铁军通过对新农村建设资源分配的研究发现，多数小农被边缘化、收益有限，而精英农户得益较多。吴新叶指出，“精英俘获”分为以下两种情况：一是精英控制并影响了民间组织，二是外生型资源利用精英影响民间组织的发展及运行。李小云认为，扶贫资金和项目所产生的利益绝大多数被精英获取。乡村层面的“精英俘获”现象引起了学者们的更多关注。邢成举研究发现，合作经济组织与扶贫项目出现偏差的主要原因是乡村社会关系结构。“精英俘获”行为不但在经济层面增加了农民脱贫的负担，也是导致农村社会贫困代际传递的重要因素。周长春等认为，农村精英阶层通过一定手段强化对农村治理权力的控制，从而造成农村治理“内卷化”。通过对比国内外学者的相关研究，我们发现国外学者更关心社区治理与地方治理方面的“精英俘获”，目前较为统一的观点是出现“精英俘获”现象的原因是地方分权。国内学者把“精英俘获”与扶贫开发相结合，认为在扶贫开发资源分配上存在不同程度的“精英俘获”。这不但会严重破坏扶贫项目的成果，也会对国家与地方政府形象造成消极影响。

2 精准扶贫过程中的精英俘获与治理机制

2.1乡镇政府选择性治理

韦伯认为，与传统组织类型不同，官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。然而处于官僚体系末端的乡镇政府，权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，无论是正式的还是非正式的，正当的或者不正当的，任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式都可以被乡镇政府合理利用。这种“正式权力的非正式运作”现象、“权宜性治理”方式，使得乡镇官员和村干部在扶贫策略中具有较大的运作空间，甚至“只在乎结果，不在乎过程”成为了当前贫困地区乡镇政府落实精准扶贫政策的潜规则。在压力型的科层制的影响下，上下级政府之间存在着利益的共同性、目标的一致性，所以即使乡镇政府在政策执行上出现选择性治理甚至敷衍式治理，只要能够达到实际的成效，而这个成效又是符合上级政府偏好的，那么这种乡镇政府的理性行动就存在着很大的运行空间。在中国自上而下的科层体制之下，上级政府往往会按照自己的意志来确定下级政府部门的工作目标，并制定严格的绩效考核指标来检验下级政府部门的工作绩效。在当前脱贫攻坚还没有一条可复制的路径可以参考，扶贫资源的使用、脱贫群体的标准以及扶贫脱贫的考核都缺乏统一的标准，各级政府在精准扶贫的大政策中有理性选择操作的巨大空间，将有限的扶贫资源发挥最大的扶贫效应成为他们完成脱贫攻坚任务的首要选择。在一些村庄内生力和造血功能缺乏的地区，扶贫脱贫难度极大，在有限扶贫资源的倾注下很难短时间实现脱贫致富的目标，甚至出现“养懒汉”、“不脱贫”的怪象，从而导致扶贫资源的浪费，再加上乡镇政府缺少和贫困村民的直接接触，对村情、民情、社情并不了解，作为连接着政府与农村的中介——精英则成为了乡镇政府的“救命稻草”。为了保证在短期内取得脱贫攻坚的效应，县级政府也赞同这种“选择性扶贫”方式，“县扶贫办会有选择地将具有项目实施能力和具备项目资金配套能力的村庄作为首选村庄”

2.2转变乡镇政府扶贫脱贫领导方式

乡镇政府是精准扶贫政策是主要实施者，也是扶贫绩效考核的直接完成者，在“上有政策，下有对策”管理思维的影响下，选择性扶贫成为地方政府推行精准扶贫政策重要措施，但是这种过渡时期的特殊扶贫手段不能作为一项根本的扶贫政策长期实施。一要构建政府扶贫、行业扶贫、社会扶贫的格局，将外部力量与内源发展相结合。政府拥有丰富的国家扶贫资源、行业有专业的扶贫方式再加上引入社会竞争机制，把扶贫脱贫置于市场竞争中，充分盘活农村经济和市场活力，整合政府、行业、社会的扶贫资源，通过乡村精英用于村莊产业和兜底保障方面，从而提升贫困户的自我发展能力。二要完善精英主导扶贫的机制。乡镇政府需要完善精英支配扶贫资源的管理体制，将精英的扶贫行动置于合理的监督之下，保证扶贫资源最终运用于村庄的实际发展需要，减少精英俘获导致扶贫瞄准不精准的现象。三要树立正确的政绩观。政绩观决定发展观，乡镇政府要把绩效考核融入精准扶贫政策中，通过推动贫困地区经济发展和贫困人口的脱贫致富，把政府官员和乡村精英直接培养成为脱贫攻坚的领导者、推动者和实践者。

2.3村民的理性选择

科尔曼的理性选择理论认为：“如果社会理论的目标是解释以个人为基础的社会组织活动，理解个人行动便意味着寻找其隐藏在行动内部的各种动机。所以，解释社会组织活动时，必须从行动者的角度来理解他们的行动。换句话说，局外人认为行动者的行为不够合理或非理性，并不反映行动者的本意。用行动者的眼光衡量，他們的行动是合理的。”而这些理性选择受制于村民的知识水平、风俗习惯、群体规范、利益期望等因素，长期的小农保守心理、固守现状的“清官企盼”心理以及对权威的服从和对精英的崇拜，以至于在理性选择中容易受到精英俘获的支配，从而导致村民主体的缺位。所以在精准扶贫的推进中，村民理性地认为精英俘获远远比“发钱式”的扶贫方式更有价值，但是他们自身组织化程度低、社会资源少，无力成为扶贫资源的直接承担者，反而更倾向于由精英来支配扶贫资源并保证自己从中获取更多的短期利益。传统的农村社会以血缘、地缘、业缘关系为主，家族、属地是凝聚农民最强有力的制度，随着农村社会的激烈变革，血缘和地缘关系地位有所下降，以一家一户为单位的社会关系逐渐确立起来。农村社会由“熟人社会”转向“半熟人社会”的转变，这种“半熟人”社会的特征包括：第一，村庄社会开始呈现多元化，异质性增加，村民之间的熟悉程度降低;第二，随着地方性共识的衰退，村庄传统规范越来越难以约束村民的行为，村庄内生秩序能力下降;第三，村民对村庄的主体责任感逐渐丧失，越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序。尤其是在农村经济体制改革之后，大量农村剩余劳动力向城市转移，转移的群体中绝大部分是精英分子。这种乡村精英的流失造成了农村人力资源的匮乏，人口数量的减少使农民的组织化程度进一步降低，很大程度上弱化了村庄可持续发展的能力。一方面在长期社会边缘的农村社会生活的农民在主观意识上存在着极强的“权威服从”心理和“清官企盼”心理，这种封建社会遗留的荼毒思想在很大程度上，他们政治效能感很低，对村庄事务和政治活动并不关系，正如亨廷顿所描述的：“穷人通常很少参与政治，因为参与政治似乎与他们关系的主要问题无关，也无助于解决他们的主要问题”。另一方面农民理性主义的选择往往是短期利益和眼前利益，尤其是对于穷人来说，生活的保障远远超过一切，“对他们来说，优先的不是要民主，而是要保障。小农生活是不稳定的，因此他们不得不依靠别人，要有某种‘皇帝来保护自己”。精英正是基于农民这种主体意识缺位和短期利益效应的理性选择，在社会资源丰富和地方政府的培育下，成为了村庄的“威权”核心。

2.4完善贫困治理机制，加强项目监管力度

宏观上，要建立顶层政策设计与基层实际相结合的贫困治理机制，增强政府的善治能力，优化各部门的政策体系。《中国农村开发纲要（2011—2020年）》与《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》从国家层面详细阐明了扶贫开发的总体规划和全面部署，但由于精准扶贫工作的复杂性与现实问题的多元化，这些文件在实践中往往难以发挥其价值。实现精准脱贫，需要立足地方实际进行自上而下的制度创新与制度改革。微观上，在乡村治理方面，基层管理者应当转变治理模式，主动扶持贫困农户，切实做到“真扶贫、扶真贫、真脱贫”，不给当地精英谋取利益以可乘之机。针对扶贫政策不能落地生根、灵活性差等问题，应当及时总结、调整、改进并加以推广，形成适时纠偏的矫正机制。同时，项目制监管机制的完善程度与扶贫工作的质量高低息息相关。执行主体需要将监督贯彻到权力运行的整个过程中，切实保障扶贫产业链条的统一与完整，建立科学、有效、全面和详细的贫困监测指标体系，对扶贫项目及资金的流向进行严格把关，避免出现“精英俘获”现象。

结语

从实际操作层面来看，地方精英以群体或个人参与的方式，采用垄断、霸占的形式对扶贫项目与资源进行侵占与盘剥，并且在这一过程中，不同类别的精英表现出不同的行为特征。这些情况严重阻碍了扶贫开发的运作与发展，降低了扶贫资源的利用率，使精准扶贫溢出效果甚微。克服精准扶贫实践中“精英俘获”现象，可从完善贫困治理机制、加大项目监管力度，精准识别贫困群体、引进适宜扶贫项目，激发公众参与意识、推动信息顺畅透明等方面进行整体性突破，以提升扶贫工作成效。这对2020年贫困人口如期脱贫、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的现实意义。

参考文献

[1]费孝通.乡土重建[M].上海：上海观察社，1948.

[2]刘祖云，黄博.村庄精英权力再生产：动力、策略及其效应[J].理论探讨，2013（1）：32-36.

[3]仝志辉，贺雪峰.村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性[J].中国社会科学，2002（1）：158-167.