我国地下空间权属浅析

王昊　焦艳丽

摘要：在“减量规划”的发展背景之下，地下空间的开发利用将为城市带来更多的空间资源，呈现出很大的发展潜力。但是，目前在我国关于地下空间权属方面的上位法相关依据中，都没有单独明确提出关于地下空间权属的内容。各省市采取设立地方法规和规章的方式，对地下空间建设用地使用权及地下建（构）筑物权属登记进行管理，且尚未形成统一标准。本文将从地下空间建设用地使用权、地下建（构）筑物权属等方面入手，研究我国地下空间权属的基本情况及确权意义。

关键词：地下空间权属;确权

一、地下空间建设用地使用权

地下空间的权属包括地下空间建设用地使用权和地下建（构）筑物的权属两部分。研究地下空间的权属会涉及到权属法定、权属设定和权属登记三个层次，在《中华人民共和国物权法》第一百三十六条中规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”，已经解决了地下空间的权属法定问题。但是国家对于地下空间的权属设定和权属登记并未明确说明，各地的普遍做法是在不违背国家现行法律法规的前提下，将地下空间建设用地使用权的權属登记程序及相关要求以建设用地使用权登记规范为适用标准。

（一）使用权的取得

国内各省市均明确规定，除符合法律法规关于划拨供地的条件外，地下空间实行有偿使用制度。此外，多数城市参照常规地表建设用地使用权的管理模式对地下空间的具体供地方式进行了明确：

凡符合《划拨用地目录》，属国防、人防、防灾及其他基础设施、公共利益需要的地下空间，均以划拨方式供地。但就地下车库（位）问题略有差异，如杭州和无锡规定面向社会提供公共服务的地下车库（位）和用地单位利用自有土地开发建设的地下车库（位），可以划拨。另外，广州、东阳规定，单建地下社会公共停车场，只有一个意向用地者的，可以协议方式出让;有两个或者两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌等有偿出让方式。单建经营性用途地下空间采用招拍挂方式出让。

（二）土地出让金标准

多数城市规定经营性地下空间出让价格（出让金）参照地面价格，以“分层、分用途”为原则，按一定比例确定，随地下楼层深度增加而逐层递减，如杭州、苏州、无锡等市地下二层及以下的空间按其上一层空间价格（非地表使用权价格水平）的一半处理;以地下公共停车场（库）为代表的非经营性使用的地下空间，一般规定免收地价款。此外，像北京、南京、温州、南昌等市强调了地下空间土地出让金评估的原则，而非简单按统一比例执行;上海则编制了单独的《地下空间基准地价表》作为参考。

（三）使用权的登记

在登记的原则、程序及表达方式等方面，各城市的宏观管理思路基本相同，将地下空间建设用地使用权权属登记以宗地为基本单位，按照相关法律、法规的规定实施，实行分层、分用途登记原则。如杭州就已经明确了地下空间建设用地使用权实行分层登记，即地下每一层作为一个独立宗地进行登记，地下空间建设用地使用权面积包括四周外墙厚度。

对于结建地下空间，初始登记时与地表建（构）筑物、附着物共同登记;对于单建地下空间，初始登记时独立登记。登记范围以地上宗地投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围。

土地使用证书上注明“地下空间”，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。对连同地表建筑物一并建设的地下车库（位），其地下空间土地用途按该地表建筑物的主要用途确认，并在土地使用证书上注明“地下车库（位）”。

二、地下建（构）筑物的权属

（一）地下建（构）筑物的确权

目前地下空间的确权比较复杂，且因为上位法依据不够清晰，一些城市地下建（构）筑物的产权关系不清晰，少数城市处于谨慎不对地下建（构）筑物办理产权，买卖双方仅仅是以一种长期租赁的形式确定契约关系（受法律保护期限仅为20年）。在开发利用过程中未能体现出“谁投资、谁受益”的原则，不符合《中华人民共和国物权法》的相关精神，也影响了投资者的积极性。但是，国内多数地方城市其实都已经明确了地下空间能够办理产权，并将地下建（构）筑物的权属登记以房地产登记方面的规范为适用标准。

（二）权属的转让、租赁和抵押

以山东省为代表的国内部分省市明确国有建设用地地下空间使用权登记后，可依法办理转让、出租和抵押，如济宁规定了：出让的地下空间建设用地使用权登记后可以转让、出租、抵押;划拨的地下空间国有建设用地使用权办理出让手续并依法登记后，可以转让、出租、抵押。另有一些城市针对地下空间提出了特殊的限定条件，如杭州规定：地下和地表为连体建筑且是单一产权人的地下空间建设用地，其使用权转让、抵押，地下空间建设用地与地表建筑用地使用权应一并转让。对于一些用于公众服务的场所，杭州、广州、东莞、东阳规定，公共服务的地下停车库不得进行分割转让、销售。如分割转让、销售的，应办理有偿使用手续。

三、地下空间权属明确后的重要意义

（一）有助于增加投融资渠道，提高地下空间开发积极性

如果按照程序确定缴纳土地出让金后的地下空间建设用地具有产权，能够实现与地上建筑物、构筑物一样进行抵押和贷款，将进一步保证地下空间买受人的权益，为政府及开发商增加投融资渠道，提高地下空间开发利用的积极性，尤其是地下室、地下车库（位）等并无产权界定的产品，很可能会带来量价齐涨的局面，而对于购房者来说，具有产权的地下空间可以和地上房屋一样具有保障和投资属性。同时也由于产权清晰而便于对地下空间进行管理。

（二）有助于增加地下车库（位）的销售，缓解城市交通压力

国内一些二三线城市目前大部分小区周边道路因为停满车辆而造成局部拥堵，与之成明显对比的是小区内的地下车私人库（位）存在比较严重的空置现象，造成这一现象的主要原因之一是因为地下车库（位）价高无产权，购买率较低。未来确权后，如果权属清晰的地下车库（位）可以申请办理产权，这会在一定程度上提升业主购买车位的需求，将地面占道停放的车辆转入地下。公共车位方面，由于公共地下车库（位）投入大，维护成本高，本身收益小，且没有产权的地下车库（位），投资者不能到银行办抵押贷款手续或进行融资，很难引入社会资本，单靠政府投入会造成巨大财政压力。如能够对公共地下车库（位）办理产权，将吸引更多的社会资本进入公共地下车（库）位的开发领域。当通过向地下要空间，让更多的车辆进入地下，将进一步缓解城市的交通压力。

可见，地下空间权属对于地下空间的开发利用非常重要，不仅符合物权法精神及相关要求，提高地下空间价值，促进地下空间的进一步开发利用，同时也能够对二、三线城市的静态交通压力起到一定的缓解作用。

作者简介：王昊（1983—）、男，长春市城乡规划设计研究院，工程师，硕士，地下空间规划和设计。

焦艳丽（1983—），女，吉林省长春市，长春市城乡规划设计研究院，工程师，硕士，城市规划。