关于国土空间规划建设与发展的思考

摘要：思考目前国土空间规划在建设与发展过程中所面临的主要问题，并针对其存在部门间的不协调问题提出相关建议。

关键词：国土空间规划;部门间不协调

一、背景

国土空间规划主要是通过对现有的空间保护和合理利用，从资源、要素、结构、权利等方面全面统筹规划空间布局，将多种规划结合在一起，实现对空间全面整体的实施、管理与监督机制。我国经过长期的探索，形成了一套较完善的规划体系，但现阶段规划的数量与种类众多，关系复杂，各规划部门自成体系。现有的规划行政部门体系已无法适应新时期国土空间规划改革的需要。中央政府为了深化改革，推进国土空间规划的发展，对政府部门进行了改革，设立自然资源部，将各项规划职责统一管理，为构建统一的国土空间规划体系创造了条件。然而在省级层面，省级政府依然需要在国家层面改革的框架内，根据本省的特点继续深入探索改革的具体方案。自“建立国土空间规划体系”概念提出之后，各级地方和部门都开始对整体的规划体系进行尝试和协调，特别在2017年省级试点方案开始具体试行，为将来推行到各个省份和整个国家奠定了基础、提供了宝贵经验。

二、湖南省国土空间规划建设所面临的问题

（一）改革过程中的部门衔接问题。

中央政府根据国民经济和社会发展以及时代特点制定发展战略，通过不断地探索，在不同的时期提出不同的策略方针，并且不同时期的策略也存在差异。 “多规合一”涉及的规划部门众多，其主要目的是利用国民经济和社会发展规划的统领作用，来解决各类规划的衔接问题。现在处于在“多规合一”基础上探索“国土空间规划建设”的改革当中，强调规划要从平面走向立体，注重资源和环境的保护。然而由于不同时期规划的侧重点不同，规划数据的质量并不满足当今规划的要求。并且不同规划的数据来自不同的部门，由于早期规划标准的不统一，规划部门的不协调，使得当今各规划的有效衔接面临巨大的问题。

（二）部门职责约束问题

湖南省“十三五”规划制定主体是湖南发改委;《湖南省土地利用总体规划（2006—2020年）》是由国土、建设、农业、林业、水利、交通等部门共同编制;湖南省城乡规划主要由住建厅牵头编制;《湖南省“十三五”环境保护规划》由湖南省环境保护厅牵头编制，由于各部门在规划编制过程中更加倾向于自身部门的职责。例如，湖南省发展和改革委员会在编制国民经济和社会发展规划过程中会更加倾向于国民经济发展目标;住建厅则更重视城乡均衡发展，而环保厅就会更重视规划当中的环境保护、生态平衡等问题。其中不免会出现冲突，从而导致各部门所编制的规划都可能无法达到其预期目标，浪费资源。

（三）部门利益约束问题

国土空间规划强调不同规划之间的协调与衔接，不同的部门在制定规划的过程中出发点不同，如果其中存在潜在利益，那么该部门会使出浑身解数来追逐潜在利益，以谋求自身利益的最大化。由于过去国家标准和对土地类型的解释不明确，为了自身利益最大化，争夺空间开发权，混淆耕地、林地等土地类型，存在规划范围以外的土地私分问题，這就导致了不同部门的计划的存在冲突。

（四）国土空间规划责任追究问题

在追求部门利益最大化的过程中，存在着规划冲突、交叉管理等难以协调的必然矛盾。如果出现同一规划由不同部门共同制定的情况，例如土地利用总体规划，必然会出现各部门你推我挡，不愿意承担起责任的问题。这种推诿使规划的制定出现僵局，从而影响国家的整体布局，让规划无法顺利实施，影响国家和社会的进步。

（五）总结

由此可知，阻碍国土空间规划的建设与发展的一个重大问题便是部门间的冲突，之所以会产生这种问题主要是因为不同部门信息不对称，各自为战，各部门有着自身的职能、原则，缺乏信息沟通。此外，每个部门都有自己的利益诉求，在追求利益的过程中发生冲突。因此国土空间规划的建设与发展方向是在建立一套能够满足各部门利益诉求的基础上，长远而有效的规划合作机制，实现利益均衡。

三、湖南省国土空间规划的建设与发展的建议

（一）在国土空间规划全过程中增加博弈次数

国土空间规划的建设现在正处于初始建设阶段，相关规划的实施方案也正处于讨论当中。从规划的编制阶段、实施阶段到评估阶段等各项阶段增加部门间的博弈次数，形成一个长期博弈的过程，从何促使各部门之间逐步形成合作机制。如果国土空间规划是一个短期的过程，那么部门可能会为了追求自身利益的最大化而选择不合作，不利于规划的协调。

（二）国土空间规划终身负责制

国土空间规划的建设是一个长期的过程，不可避免会产生许多不确定性因素。例如，规划部门人员的变动，部分政府官员考虑政绩而产生“短视行为”等情况，这些都不利于在国土空间规划这个长期的过程中增加博弈的次数。通过实行政府部门国土空间规划终身负责制，可以促使部门间合作。

（三）加强规划信息共享系统建设

我国在规划机制探索过程中，不断要求规划的统一协调，从“两规合一”、“三规合一”到“多规合一”，以及政府提出了“一张蓝图干到底”等战略。但是现在依旧无法达到这些目标，其中很重要的问题之一就是如何促进信息共享。信息很多时候就是资源，抢占信息就是无形之中的资产，所以在利益的驱动下，部门之间并不希望共享信息，对上级政府倡导的部门合作缺乏积极性。虽然我国已经进行机构改革，在一定程度上改善了这种情况，但毕竟目前还处于初级探索阶段。

（四）建立统一的规划标准

由于没有详细的、统一的规程，各部门在制定规划的过程中为了追求自身利益最大化，可能会存在将不属于本部门规划范围强加至本部门规划当中，从而造成了不同部门规划内容的不协调、冲突甚至矛盾。因此在国土空间规划全面开始前，必须探索出一套统一的标准，例如统一的国土空间规划用地分类，统一的国土空间规划编制时间等，与第三次全国国土三调充分对接，在统一的数据库内进行规划。

（五）上级政府加强监督

解决部门间权益上的博弈的最直接的方法就是在一定程度上形成“共谋”。上级政府通过强制性的行政或者法律手段整合各部门之间的合作。法律方法和行政命令具有严肃性、权威性，因此可以直接有效地促进部门间合作机制的建设。

（六）建立完善的激励机制

部门间形成“共谋”除了通过强制的法律或行政命令等方法外，也可以通过建立完善的激励机制，使得各部门为了共同的利益而不断深化合作，也有利于激发各部门的积极性。

（七）成立国土空间规划委员会

为了避免部门间权益斗争，以及缩减上级政府在协调各部门过程中所花费的成本，湖南省政府可成立专门的国土空间规划委员会，对原各规划部门进行人事变动，抽调原各规划部门规划建设骨干组成专家小组，从而直接形成“共谋”。

参考文献：

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作者简介：李燕（1986年），女，土家族，本科，中级工程师，土地工程。