“两会”概念历史演进的政策分析

张艺烁

摘要：本研究在对“两会”概念作历史梳理的基础上，就这一概念的演进进行了政策分析。本研究认为，“两会”的作用已不局限于其议程本身，而是作为一种相对固定的机制在发挥作用，即人大与政协已经成为一个相互完善、相互作用的有机体，且在“两会”闭会期间仍然发挥着作用，由此形成“两会”机制。“两会”机制充分利用人大扣政协各自的优势并加强两者之间的互动合作，有效提高了政府决策的科学化和民主化程度。“两会”不仅成为中国民主政治发展的重要平台，也成为世界了解中国的重要窗口。

关键词：“两会”机制;人民代表大会;政治协商会议;历史演进

一、“两会”概念的起源

“两会”的原始概念并不是指现在意义上的人民代表大会和政治协商会议，而是一个具有多重指称内涵的概念。目前，“两会”已成为代表委员参与国家事务管理，就国民经济和民生领域建言资政的重要平台。同时，它也是中国民主政治发展的重要体现。“两会”概念的由来经历了一定的历史发展过程，最终才形成今天的惯例。

从1959年全国人民代表大会和第三届全国人民政治协商会议开始，全国和地方人民代表大会和政协会议同时举行。1978年2月，全国政协会议在北京召开，出席会议的政协委员也列席了全国人大五次会议。从那时起，全国政协委员列席全国人大会议的形式已经得以恢复。此后，全国政协会议和全国人大被称为“两会”。”1984年5月20日，“两会”首次出现在人民日报的新闻标题中：“全国人大代表继续审查政府工作报告，全国政协委员继续讨论全国人大和政协会议文件。”这是“两会”的概念首次出现在“人民日报”的报道中。

关于“两会”一词最早的表述，是在中华人民共和国成立初期，当时指民建中央和全国工商联。1962年4月29日，它首次出现在人民日报的标题中，当时的表述是“民建、工商联召开常委会会议，通过了两会今年的总任务和共同工作要点。”。1986年以后，虽然民建联和工商联合会出现在人民日报的标题中，但已经不再使用“两会”这个词。也就是不再以“两会”概念的身份出现。

其次出现的是中国基督教两会，即中国基督教三自爱国运动委员会和中国基督教协会，1982年9月25日首次出现在人民日报的新闻标题上“中国基督教两会全委会号召基督徒，投身于开创我国社会主义建设新局面。”

再出现的是现在的全国人大和政协“两会”的概念。此后，随着“两会”影响力的扩大，“两会”的概念，具体指人大和政协，已逐渐确定。它在中国的政治生活中扮演着越来越重要的角色。

“两会”的最后一个概念是指海峡两岸关系协会和台湾海峡交流基金会于1993年1月5日首次出现在人民日报的新闻标题上。“海协会致函台湾海峡基金会，建议两个协会尽快建立沟通渠道。”。“海协会的信函说，为促进海峡两岸经济合作与各项交流交往，维护两岸同胞的正当权益，两会应进一步加强联系与合作。”在20世纪90年代，海协会和海基会的“两会”概念出现在人民日报的头条新闻中。在21世纪，它已经大大减少。“两会”逐渐成为人大和政协的专属词汇。

二、“两会”概念演进的政策分析

“两会”的作用已不局限于其议程会议本身，而是作为一种固定的制度在发挥作用，即人大与政协已经成为一个相互完善、相互作用的有机体，且在“两会”闭会期间仍然发挥着作用，由此形成“两会”机制。

1.记录“两会”机制的成型

“两会”机制的形成与“两会”的出现是紧密联系的。1978年以来，全国人大和政协会议被媒体称为“两会”后，“两会”逐渐形成制度化，规范化，程序化。由此形成了一种机制——“两会”机制。

首先，宪法明确了人大和政协的地位。新中国成立前夕，政协第一次全体会议通过的“共同纲领”，发挥了临时宪法的作用。1982年宪法，我国现行宪法正式明确规定了人民政协的性质，地位和作用。此外，1982年宪法还发展和完善了人民代表大会制度。规定全国人民代表大会常务委员会在闭会期间行使全国人民代表大会的权力。到目前为止，全国人民代表大會和政协在国家政治生活中的地位已经正式确立。

其次，“两会”会期趋于稳定。自1985年第六届全国人民代表大会和中国人民政治协商会议三届会议以来，每年3月全国人民代表大会的实践已经形成。每五年称为一届，一届有五次，分五年召开，而地方两会一般在全国“两会”召开前举行，即上一年年末或下一年年初。官方文件也规定了这一点，提出“全国人民代表大会在每年的第一季度举行”。会议时间定在3月初，以便代表们有更多的时间准备，从而为科学决策提供一定的保障。自1998年第九届全国人民代表大会第一次会议和中国人民政治协商会议全国委员会召开以来，全国“两会”召开时间已成为固定日期，全国人民代表大会于每年3月5日召开，中国人民政治协商会议全国委员会定于每年3月3日开幕。除涉及换届选举的第一次会议外，会议的会期通常为14-15天。因此，随着“两会”会期的逐渐稳定，作为具有中国国情特点的制度安排，“两会”机制也逐渐形成。

再次，会议程序与内容的规范化。会议期间，全国人大的主要议程是审查“一府两院”的工作报告，审查前一年国民经济和社会发展计划的执行情况，以及中央和地方预算情况的报告。全国人大代表就重要问题，联合提案。会议内容还包括选举和任命国家机构组成人员。而政协也基本依照此程序，听取和审议相关的工作报告和关于提案工作情况的报告，反映本界别的利益诉求。此外，自1959年4月以来，全国政协委员已正式列席全国人大，这已经成为惯例。在闭会期间，“两会”机制也发挥了作用。人民政协还在基层开展深入调查研究，收集信息并进行意见综合，深入了解和反映各界人士的利益。人大和政协也联合开展视察工作。这一做法起源于20世纪50年代，毛泽东曾提出，国家和地方人大代表和政协委员应共同进行检查，有利于了解情况，与群众密切联系。对各方面工作都大有利处，这可以看作是会外合作。“两会”内容渐趋充实和完善，会内会外合作形式日益多样化，这在一定程度上也是“两会”制度定型固定的表现。

最后，政治参与的有序化。每逢“两会”，各家媒体可能成为继代表和委员之后最活跃的一个群体，因此为了保证参与的有序化，全国人民代表大会专门设立了“部长通道”，成为中外媒体每年采集新闻的重要领域。2018年，第十三届全国人民代表大会和中国人民政治协商会议全国委员会分别设立了“代表通道”和“委员通道”。这使代表委员和媒体之间形成了良性互动，同时彰显了“两会”的开放度和透明度，也说明了“两会”机制逐渐走向成熟。

2.凸显“两会”机制的重要性

中国现代民主政治道路形成了较为全面系统的机制，人大与政协紧密联系，并与其他党政机关共同发挥作用，即“两会机制”。总的来说，全国人大和全国政协“两会”概念的使用频率一直在上升，尤其是十八大以来，在新一届中央委员会的领导下。“人民日报”越来越重视“两会”，“两会”的报道数量呈现突增。报告内容丰富多彩，呈现出全方位，多角度，立体化的特点。需要指出的是，人民代表大会制度的运作也体现为协商民主，如代表团就政府工作和重大问题进行磋商，以及人事决策的集体讨论酝酿。在人民政治协商会议的运行中也有投票表决，如对于政协主要领导的选举以及政协常委会工作报告的表决等。这表明，基于“两会”机制的中国特色民主政治发展道路，为代议民主和协商民主的创新提供了重要的实践平台。

其中，“全方位”主要体现在从“两会”召开前期的准备工作、到召开期间的进展报道、再到“两会”结束后的宣传工作，“人民日报”开展了全面的后续报道，报告中涉及的主题也广泛而全面。涵盖社会保障、教育改革、医疗改革、住房制度、脱贫攻坚、环境保护等多个议题。“多角度”主要体现在“人民日报”关于“两会”热点话题的不同角度和不同方面的报道。以代表委员的视角进行报道，另一方面聚焦于网民对某项议题的意见表达或某个专家学者的评述，同时，也以人民日报“评论员”的身份发表了关于“两会”的评论观点，而不仅仅局限于某个单一的视角。“立体化”主要体现在《人民日报》通过创新报刊栏目，利用文字、图片、视频等多种形式报道“两会”新闻信息，如“两会表情”、“两会剪影”、“两会e客厅”等，使普通民众也能对“两会”有更为直观的感受和更深层次的了解。

从“两会”一词词频的变化和“两会”的报道来看，我们可以清晰直观了解到“两会”在国家政治生活中的地位和作用经历了一个连续完整的发展过程。与此同时，“两会”的概念已经从过去的多重含义演变为人民代表大会和人民政协所专属的内涵。这也从侧面反映了“两会”在国家政治生活中发挥的作用越来越大，越来越受到媒体界、政界及普通民众的广泛关注，而“两会”机制也已经成为一项重要的制度安排。

综上所述，“两会”机制的重要性主要体现在“两会”的特点和优势上。充分利用全國人大和政协各自的优势，加强两者的互动与合作，有效提高政府决策的科学化和民主化程度。这在一定程度上也是中国民主政治发展的体现。每年的全国和地方“两会”都受到了广泛关注。这表明，世界离不开中国，中国也离不开世界，世界期待听到中国的声音，而中国的“两会”制度也会继续发挥它的作用，它不仅将成为中国民主政治发展的重要平台，而且也将成为世界了解中国的重要窗口。