地方政府在解决土地征收纠纷中的作用研究

江润洲

摘 要：我国是一个农业大国，近年来，我國城镇化进入高速发展时期，现有的建设用地供应量无法满足城市扩张的需求，因此，土地征收不可避免地与日俱增，随之而来的征地纠纷也日渐增长。政府在解决征地纠纷中发挥的作用也越发重要，政府发挥什么样的作用，如何发挥作用值得我们深入研究。本文基于大量的文献研究、案例分析和实地调研，得出地方政府在解决征地纠纷过程中的主要目标，即规范、保障、维护合法权益以及推动产业结构调整，同时认为地方政府主要通过引导、监督以及保障三大途径来更好地解决土地征收过程中的纠纷。

关键词：征地纠纷;土地征收;政府作用

一、问题的提出

近年来，中国的城市化进程不断加快，现有的建设用地的数量不能满足城市面积不断增长的需要。因此，只有征收农村集体土地，把农村宅基地和农用地转变为建设用地，才能满足城市面积扩张的需要，这是我国当前社会发展的必然趋势。

随着土地征收规模的扩大，在征收过程中产生的纠纷越来越多，征收方与被征收方往往产生的矛盾也越来越大。当前我国征地过程中的纠纷主要可以分为三种：一是关于征地范围的纠纷;二是关于征地补偿安置的纠纷;三是关于政府在征地政策执行方面的纠纷。本文主要聚焦地方政府在土地征收纠纷中发挥的作用，政府在土地征收过程中如何把握征收政策执行的度，如何解决土地征收过程中的纠纷。这一系列问题都需要政府尤其是地方基层政府积极发挥作用，正确引导，合理规范。

二、土地征收及政府作用概述

（一）土地征收定义及政府职能含义

土地征收是国家为维护公共利益而根据法律规定，使用行政权力将农民集体土地转为国家的一种行为，征收的同时给予被征收方一定的征收补偿或者给予妥善的安置。土地征收主要呈现以下特点：一是以公共利益为出发点;二是对受损害着必须给予合理补偿;三是农村公有土地的征收表现合法性。

政府职能，也称为公共行政职能，是指狭义的政府，最大限度地利用各种资源行使国家权力、执行国家意志、为实现目的而对国家事务进行管理与统治的过程中发挥的作用与承担的责任。

（二）我国土地征收现状

经过多年发展我国土地征收制度形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》和《物权法》为主体的土地征收法律保障体系。但在实际的土地征收执行中依然面临着诸多问题，例如地方政府在土地征收过程中的政策执行偏差、征收程序不正当，往往激发更多的土地征收纠纷矛盾。目前我国土地征收问题主要表现为：一是重点征收项目呈现群体违法;二是强拆现象屡屡出现;三是拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理;四是被征收方的养老问题亟需解决。

三、政府在解决土地征收纠纷中发挥作用的目标

（一）规范土地征收程序

当前，征地过程中的主要问题就是征地程序问题。有些基层政府在土地征收的政策条例、方式方法、矛盾问题等方面研究不够深入、认识不够深刻、宣传不够到位，认为土地征收与乡镇村一级的基层政府关系不大，造成土地征收缺乏有效监管。由于基层组织在解决土地征收纠纷中不能主动作为，导致出现征地矛盾升级等现象。

因此，政府在解决征地纠纷中发挥作用的目标就是要进一步规范土地征收程序。政府应该配备专人、专岗负责征收土地工作。没有规范真实和健康有序的土地征收程序，就不会有良性的土地征收过程。因此，上级政府也应加大以财政建设资金投入为主的政策扶持力度。

（二）维护被征收方合法权益

在土地征收过程中征收方与被征收方往往很难一次性达成征收协定，双方都认为彼此的要求过高，征收方认为对方主张的权益高于自身预期，而被征收方认为对方给予的补偿低于自身期望。因此，在长时间的谈判对峙中双方的矛盾会逐渐升级，进而使得征地纠纷越发难以解决。例如，在江苏省泰兴市泰兴镇（现济川街道）南郊村，陆继尧取得了张堡二组138平米的农村集体土地使用权，并且拿到相关确权证书。他在该土地上建设了房屋，并且在未取得确权证书的空地上种植了树木。2015年12月9日上午，陆继尧在院内空地上种植的树木被铲除，自用栅栏、路墩以及道路被毁坏，拆除的废物被拖离现场。当时有济川街道办事处的工作人员在场。此外，街道办事处的工作人员曾多次和他协商房屋拆迁问题，其中也谈及了后院搬迁的问题。但陆继尧认为，在没有任何法律授权的情况下，并且没有征得他本人的同意，街道办将其所有物强制拆除并拖离的行为违法，因而将街道办告至法庭，请求判决确认拆除后院的行为违法，并要求街道办为其恢复原状。因此，在多起征地纠纷的典型案例中我们可以窥见被征收方的权益时而得不到有效维护。

针对此现象，地方政府在解决土地征收纠纷过程中的重要目标之一就是要维护广大土地被征收方的合法权益。国家或地方政府要制定专门法律或出台专门政策，加大被征收方维权力度。如征收方侵占被征收方其他权益，政府应出台有效办法管控。当前，因为土地征收方较为强势，所以目前土地征收纠纷当事人中，被征收方往往难以维护自身合法权益。此外，对被征收方要加大扶持力度。一是增加征收财政补贴标准，对现行的的征收补贴政策应长期执行，并适当根据现行情况做出一定调整;二是加大农业基础设施投入，保障农民在失去部分土地后能够更高效的利用剩余土地，以此使得维持原有的生活质量不变。

（三）制定落实各项保障政策

为了更好地推进解决征地纠纷，推行土地征收有序进行，更好地为征收双方提供有效保障，从中央到地方都出台了相应的保障政策。例如，国家出台了《土地管理法》和《物权法》，以及中央一号文件连续十六年来关注“三农”问题。在地方，湖南省在2014年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在2018年发布了最新的征地补偿标准。

政策制定后如何进一步落实，切实保障征收双方权益，高效解决征收纠纷才是基层政府在土地征收过程中发挥作用的目标之一。因此，各级地方政府应抓紧制定和出台并落实指导土地征收的政策性文件和土地征收管理办法实施细则，使地方政府在实际工作中尽可能避免征地纠纷的发生。要结合各地实际情况确定土地征收的范围、原则，规范土地征收的形式，明确土地征收的操作程序，规定对违规行为的处理办法。基层政府在土地征收工作中负有指导审核把关责任，因此要强化并压实村（居）组两级在土地征收工作中的主体责任。

（四）推动农业结构调整和产业融合

随着土地征收越来越多，一方面促进了产业的集群发展，带来了高收益，另一方面也使得投机行为随之增长。如有的主体认为直接征收土地办厂成本太高，便借机流转大量土地，以此兴办工厂，降低土地使用成本。有个别甚至随意更改征收土地用途，开发房产、开发景点，非农用途不断增多，使得潜在不稳定因素增多，增加了纠纷风险。

因此，地方政府在土地征收过程中发挥作用的目标就是要严格把控征收土地的用途，因势利导，有效地推动农业产业结构调整与融合。严把土地征收关，严守“耕地红线”，统一谋划产业布局，推动农林副产业协调发展，在增加建设用地，扩增城市面积的同时确保土地的农业用途面积，推动当地农业的产业结构升级与调整，促进农业的产业融合。

四、政府解决土地征收纠纷中发挥作用的途径

（一）发挥政府的引导作用

基層政府在土地征收过程中接触被征收户最多，接触被征收方最广，因此在土地征收过程中要扮演积极地引导者。对于征收过程中的各项政策制定、人员机构的配套设置以及对口专项资金的划拨要有积极的作为。

1.加大政策宣传。重视村居的土地征收工作，强化乡村主体责任，落实各级政府政策。由于农民接触网络较少，农村信息化程度不高，因此，农户学习了解相关政策的主要渠道之一就是乡村两级政府。通过入户宣传、村民大会、公示公告、召开座谈会等方式向农户宣传土地征收政策，为农户出谋划策，解决他们的困难。

2.加大服务力度。根据机构改革合理设置部门岗位，省级政府明确划分部门职责，建立从上到下、归口负责的职能体系，推动职能部门各司其职，避免因职责划分不清造成推诿扯皮。基层政府在土地征收工作中负有指导审核把关责任，促进土地合法、长期稳定的征收。

（二）发挥政府的监督作用

在我国当前的市场经济条件下，政府在土地征收过程中要注意对市场的监督把控，弥补市场的不足。基层政府应该发挥好监督管理职能，对政府内部、征收双方进行有效的把控。

1.加强政府内部的监督。在土地征收过程中政府内部廉洁建设、领导决策的科学性以及办事人员的能力、态度至关重要。因此，要加强对政府内部监督，完善对干部的用人考察机制，转变工作作风，提升工作队伍的办事能力。提高决策的科学性、民主性和专业性，从而制定更加完善的征地方案与政策。

2.加强征收双方的监督。对土地征收双方的监督是为了保证各方的利益。对被征收方加强监督，要防止乱定价、聚集群体要挟政府等行为，维护征收方的利益;对征收方加强监督，要防止征收政策的执行偏差、补偿不到位难落实的行为，有效保障失地弱势方的合法权益。

（三）发挥政府的保障作用

政府介入土地征收的纠纷解决过程，从财政、机构设置与人员安排等方面为土地征收的纠纷预防、解决提供切实可行的多方面保障，避免被征地后生活无着落的情况。

1.政府设置配套资金。设置专项的政府财政资金，使得征地过程中各个环节有充足的资金保障。土地征收需要配套资金来维持征收机构的正常运转，需要专业人员为土地征收提供专业优质的指导，从而达到预防征地引发纠纷的目的。

2.政府安排配套机构与人员。在征地的实际操作过程中相关部门不能有效贯彻执行扶持办法的内容，出现落实政策有偏差，补偿不合理、不到位，群众不满意等问题，影响土地的规范化征收。因此，地方政府要统一安排设置机构来实施统一的管理、统一的执行。建立从县、乡到村级的三级组织配套机构，实现各级政府的无缝对接。

五、结语

我国土地征收过程中的纠纷随着土地征收的增加而增多，而地方政府是解决土地征收纠纷中的重要主体，因此，政府在解决征地纠纷中发挥的作用也越来越重要，在这之中发挥什么样的作用，如何发挥作用值得深入研究。总的来看，目前对于政府如何解决征地纠纷矛盾研究还没有深入，仅仅停留在解决纠纷的制度对策层面，在如何预防征地纠纷、如何调和及化解等方面的研究还有待加强。本文以政府的基本职能为基础，详细分析了地方政府在解决征地纠纷过程中应该发挥的具体职能，分析了在土地征收过程中征收双方发生纠纷后政府发挥作用的目标，给出了政府发挥作用的具体途径。但因为案例分析、调研范围有限，因此给出的相应解决方案，尤其是在预防纠纷的发生方面有一定的局限性。

参考文献：

[1]刘春湘，虞莎莎，刘峰.农村集体土地征收纠纷的解决机制探究[J].湖南社会科学，2019（04）：74-79.

[2]段凯.农村集体土地征收的法律困境与完善[J].农业经济，2019（09）：118-119.

[3]《中华人民共和国土地管理法》[Z].2019.8.26

[4]《中华人民共和国物权法》[Z].2007.3.16

[5]湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知（湘政发〔2018〕5号）

[6]肖新喜.论新型城镇化背景下集体土地征收立法中失地农民社保制度完善[J].湖南社会科学，2016（06）：99-103.

[7]程晓波，郁建兴.城镇化进程中地方政府的征地机制完善与制度创新[J].南京社会科学，2016（11）：56-62.

基金项目：2018年度湖南省法治政府建设省级专项课题：农村集体土地征收现状及矛盾纠纷化解对策研究。