市域普惠金融发展的路径分析

何政蓄

摘 要：普惠金融的城乡发展一直是其重要的研究命题，本研究基于河南省的K市下辖区县的差异化的普惠金融发展现状，分析在农村地域与城市地区普惠金融发展的要素与目标，并在此基础上提出城市地域普惠金融发展的快速路径：“同质迁移，异质构建”的发展逻辑，以求为普惠金融的快速发展推广提供思路。

关键词：普惠金融;市域普惠;发展路径

一、引言

党中央、国务院高度重视发展普惠金融。2013年，党的十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”，2015年12月，习近平总书记主持中央深改组审议通过，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》[1]，作为我国首个发展普惠金融的国家级战略规划，确立了发展普惠金融的基本路径。

2016年12月26日，L县被正式确立为第一个国家级“普惠金融”改革试验区，发展县域金融、助力金融扶贫。2017年3月27日，L县正式宣布摘帽脱贫，金融扶贫成果显著。“一平台四体系”的“普惠金融”模式助力L县打通了县域金融的“最后一公里”，在保障了金融弱势群体平等的信贷权的同时破解了普惠授信过程中的风险管理难题。[2]

如何利用L县普惠金融的成功经验来振兴K市G区甚至是欠发达的广大中西部地区的实体经济，提高金融服务和产品的可得性和覆盖率，突破金融发展瓶颈，助力实现全面建成小康社会，是我们探索市域普惠金融模式的核心问题。“普惠，扶贫，县域”是L县进行普惠金融改革紧扣的“三大主题”，但对于G区来说“普惠，发展，市域”才是发展的重点，利用“普惠金融”助力G区发展实现“弯道超车”是我们需要探索的市域普惠的关键所在。

二、县域普惠到市域普惠，构建迁移逻辑

（一）L县普惠金融发展概述

L县县普惠金融的发展是基于两个目的，其一是实现精准脱贫，其二是实现乡村振兴，这两个目标具有高度的承接性。正是基于这两个需求，L县根据自身政治优势构建出了L县特色的“一平台四体系”的L县模式，破解发展普惠金融所面临的难题。

总的来看L县的普惠金融得益于“一平台四体系”的基本模式而快速发展，在金融扶贫与破击农村信贷问题上发挥了强大的生命力，从L县脱贫摘帽到多项金融指标蝉联全省第一，普惠金融正在这片中原沃土上生根发芽。

（二）G区探索市域普惠的必然性

G区与L县同属一城，但与之不同的是，G区作为开封重要商業区、旅游区，拥有着相对良好的经济运行情况，但同时G区面临的问题也十分严峻。持续低迷的经济增长水平、陷入困境的城乡综合发展、高度脆弱的金融业生态、大量同质的低端服务业。这一切的一切都表示着，G区需要一剂经济“强心针”来推动区域振兴。普惠金融进入了G区政府的视线，市域普惠成为了河南省政府探索的新形式。如何将普惠金融由金融扶贫走向经济振兴，成为了普惠金融下一阶段发展的新命题。L县的模式显然无法全盘复制到市域地区，市域普惠的探索依旧需要从试点建设开始。毫无疑问，G区是探索市域普惠的合适试点区域，无论是基本的市域情况，还是城市发展生态，以及对普惠金融的需求程度，都具有着极强的代表性与典型性。最终，2018年9月，河南省政府正式将开封市G区等22个市（县、区）确立为市域普惠金融的试点地区，开始了市域普惠探索之路。

（三）G区发展普惠金融的现实困境

1.普遍性认知缺乏，专业性人才缺失

一方面，通过对G区街边商户的走访，我们发现87%老百姓只是在电视新闻上和手机资讯上听说过普惠金融，真正去深入了解并申请贷款的人仅占5%; 另一方面，专业性人才的缺失也掣肘着工作的开展。区政府在推进普惠金融工作的时候，自身面临认识不清晰、主动性与自主性局限的问题，在开展工作的时候谨小慎微，没有形成科学、统一的工作思路，工作开展起来仍然困难重重。

2.信用缺失问题

虽然中国人民银行目前正在大力建设全国性的征信系统，民间的征信机构也在积极参与，但是仍存在大量群众征信记录不足，甚至没有征信记录的现象，俗称“白户”。目前G区面临着严重的信用缺失问题，约有68%的居民缺少信用信息，其中农村居民占据74%。普惠金融的核心要义之一就是无抵押、无担保，然而无抵押、无担保的贷款会使得银行面临过高的信用风险，而小微企业、个体工商户和农户等这些对贷款有着迫切需求的群体恰恰又面临着融资难、融资贵，担保难、担保贵等问题，这些问题都对普惠金融业务的开展提出了挑战。

3.金融产品缺失和金融机构数量过少

开展普惠金融要求银行开发出多种多样相应的金融产品，仅有一两个相关的金融产品远远不能满足不同群体的贷款需求，极不利于普惠金融业务的开展。根据访谈和搜集的数据，K市仅有中原银行（目前已合并）和汴京农村商业银行这两家独立法人金融机构，注册的小贷公司数量为0，金融环境不可谓不恶劣。这也导致了K市面临着风险金难以依靠金融机构出资筹集，必须由政府想办法筹资并保证风险金可持续运转的难题。

（四）以“同质迁移，异质构建”推动市域普惠发展

通过以上分析，我们不难看出L县与G区二者同中有异，异中有同。L县地区为典型的县域地区，经济活跃度不足，经济水平较低，产业结构以第一产业为主，短期发展任务为扶贫脱贫，长期发展目标为全面小康。虽然L县在经济上存在着一定程度的短板，但其却有着极其重要的政治地位与政治资源优势以及政策倾向性。在此背景下，L县构建的普惠金融模式是具有一定的不可复制性。作为国家级试点的L县具有着极强的政策优势，同时作为政治大县的L县，也有着特殊的政治优势，三级财政体系的支持，为L县提供了充足资金，人民银行“地区发行库”的恢复，为L县提供了极大便利性。“一平台四体系”的“L县模式”的局限不仅仅在于县域的金融扶贫，更大的局限是：难以实现公益性与商业性相平衡的商业可持续。

所以当我们谋求市域普惠的时候，显然是无法做到全盘照搬的，那么如何在合理吸收L县经验的基础上搭建可持续的普惠金融模式呢？如何做到高效迁移又高质搭建相结合？“同质迁移，异质构建”这样一条迁移逻辑应运而出。普惠金融从L县到G区，显然这是一个跨度极大的飞跃，由县域到市域、由农业到服务业、由金融扶贫到金融致富。活跃却低效的服务业，繁荣的旅游业，低迷的中小制造业，庞大的市民人口，现实巨大的差异性对我们搭建市域普惠提出了更高的要求。

“同质迁移，异质构建”的内在逻辑是以质同求迁移，存质异求创建。其为内核的发展逻辑将有助于我们合理吸收L县经验的同时，更加高效、便捷、低成本的探索出市域普惠之路。

三、同质迁移，搭建G区市域普惠框架

虽然L县与G区存在着巨大的差异，但在普惠金融工作开展过程中还是可以发现一些内核相通的地方，对于这些情况，我们采取同质迁移的方式，借鉴L县成功经验，快速搭建G区市域普惠的基本框架。

（一）基本要件：基层服务站

无论在县域还是市域，建设普惠金融基层服务站是开展普惠金融工作的先决条件，G区结合实际情况采用了银行服务网点加基层服务站的方式，在城市社区地区，根据人口密度，金融可得性系数，经济发展相对指标选取10家银行网点合作设立市域普惠金融服务站，在下辖涉农街道与涉农办事处，根据授信规模与人口密度选取10个普惠金融服务站。这样因地制宜的方式极大的节约了服务站设立成本，同时G区汲取了L县成功经验，在区域内同样设立了普惠金融服务中心统筹区域普惠金融工作，实现了普惠金融运作的高效、快捷。

（二）动力引擎：数字普惠

大数据时代的来临使以往不可能的事情变为可能，数字金融作为新的金融实现形式正勃发着旺盛的生命力。而当数字金融与普惠金融相碰撞的时候，我们发现，大数据似乎可以在一定程度上给予普惠金融对于信用与风险的支撑，使得普惠金融的“普”与“惠”的核心要义可以实现。大数据下的普惠金融产品定价精准化，大幅降低开展业务的边际成本，使得普惠金融产品的价格降低到合理区间;同时基于大数据的精准画像和征信管理，使得风险可以精准管控，使金融机构的风险收益比维持在合理区间。市域更加复杂的区情区况，更加多样的信用风险以及更加丰富的产品需求，使得数字普惠重要性更加凸显。

（三）安全系统：风险保证金

政府建立风险准备金，是无论在何种区域都有必要且必须的一项举措，是政府在普惠金融领域发挥其公共职能的重要形式。政府建立信用担保金，与金融机构共担风险的办法，极大程度地增强全县金融主体的信息，极大的提高了放贷效率并快速扩大了信贷规模。当然对比L县而言，G区除此之外更需要自主創新风险保证金的保值增值运作方式。

四、异质构建，织密G区市域普惠血脉

G区的普惠金融，因其独特的市域特性、复杂的产业结构、多层级的服务对象，在迁移L县的普适经验基础上，经过实地分析与论证提出了以数字普惠为核心，以信用担保平台和风险保障平台为基础，以信用管理与风险控制为支撑，促进分级授信与普惠金服的纵向延伸，形成对鼓楼区中小微企业群体、流动商贩群体以及个人消费贷款的全方位覆盖。

（一）核心支撑：以数字普惠为核心搭建信用担保平台和风险保障平台

依托信用担保平台和风险保障平台开展普惠金融，是我们构建市域普惠的重要支撑。由政府引导，以政府公信力与公权力作为保障，设置覆盖全市范围的信用担保平台和风险保障平台，自上而下的形成一套合理的、严谨的信用与风险控制机制。并依托数字普惠，与信用担保平台和风险保障平台相结合，勾勒出普惠金融运行框架，最终形成以数字普惠为抓手的市域普惠金融的信用担保与风险保障机制，以为市域普惠发展提供长久支撑。

（二）分级授信：施行多维度评价体系

针对普惠金融目标群体，首先，允许根据其经营权和租赁权进行确信，根据经营周期，经营范围，租赁年限等书面文件进行初步确权确信。其次，进行多维度信用评价，将其产权、家庭总体收入、家庭风险承受能力、遵纪守法状况、道德品质和邻里关系等情况按一定的权重纳入授信评价体系，将授信标的物即经营权或租赁权设立为一级指标，将借贷人其他独立产权，家庭总体收入，家庭风险承受能力等设立为二级指标，将借贷人遵纪守法状况、道德品质以及邻里关系等设立为三级指标。在安全的范围内按照，进行综合计算授信额度。

（三）普惠金服：推动金融服务与公共服务相结合

金融服务是普惠金融开展的核心要素，金融服务的效度对普惠金融的实现质量有着重要的影响。搭建“金融服务+公共服务”的普惠服务模式，对于普惠金融贷款发放对象，政府部门与公共组织进行配套的全方位公共服务指导，提高资金利用效率。通过将工商、药监、国税、社保、国土、环保、房管、质监、电力等公共职能部门的职能与服务与金融服务相结合，实现普惠金服的一体化运作，保证专款专用的同时，提高运作效率，增强服务质量，使普惠金融服务从单纯的金融服务向普惠服务转变。密切公共部门与金融机构，社会群众之间的联系，促进社会各组成要素间的协同运作，提高社会整体的运行效率，真正实现“借普惠之东风，促社会之发展”。

五、结论与讨论

基于对G区普惠金融发展模式的研究，探索出了一条以政府引导，市场为主体的可持续普惠金融的发展模式。市域普惠的持续发展必须廓清政府与市场边界，必须找准市场力量与政府行为的最佳结合点，一方面，要充分发挥市场的主体地位，激发市场各主体活力;另一方面，则要发挥好政府的引导作用，加强市场监管，防止市场失灵，提供优质高效的公共服务。坚持商业化与公益性相结合的原则，普惠金融重视消除贫困、实现社会公平，在较为有限的经济基础与金融基础下，充分发挥各方活力，协同高效运作。政府的引导作用与市场的主体作用充分互动，公共职能部门的辅助作用与金融机构服务充分结合，推动市域普惠持续发展。

参考文献

[1] 国务院.《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》[Z].2015-12-31.

[2] 河南大学数字普惠金融研究中心.兰考普惠金融改革试验区发展研究报告[R].2018-9-15.