以衔接小农户为目标重新认识合作社规范化

■ 文 / 任大鹏 尹翠娟

回顾《农民专业合作社法》实施的这12年，全国各地的农民专业合作社发展迅速，登记注册数量和加入合作社的成员数量激增，社会和市场对合作社的认知程度增加，法律推进合作社发展、规范合作社行为、促进农村经济发展的立法目标基本得以实现。从合作社发展的12年历程看，主线始终是发展与规范的关系问题。

作为指导合作社发展专门刊物的《中国农民合作社》自创刊至今，也已走过10个年头。在这10年合作社的发展过程中，社会各界对于合作社这一组织形式褒贬不一，既有对合作社引领现代农业发展、带动小农户融入农产品大市场、提升农产品质量和品牌建设、促进乡村产业振兴等方面作用的积极肯定，也有对合作社的指责或者是批判，对于“虚假合作社”“空壳合作社”“僵尸合作社”等合作社发展不规范问题，理论界和实务界都有很多质疑。但肯定也好，质疑也好，也都体现在如何促进合作社发展，以及如何规范合作社行为这两方面。而这些不同声音，在《中国农民合作社》这份面向农民合作社的专业性期刊中，留下了清晰的痕迹。关于合作社的规范化发展问题，从该刊发表的文章看，学者们也逐渐达成了一些共识。学者们认为合作社越来越紧迫地面临规范化发展的问题，出现了一定程度上的“名实分离”，合作社发生了“异化”，现实中存在大量有名无实、登记注册后没有开展实际业务的“空壳合作社”，越来越偏离合作社益贫性特质。具体而言，学者们关于合作社发展是否规范的讨论大都围绕合作社的产权安排和治理结构，讨论的问题大致可以归纳为什么是规范、为什么要规范、不规范的原因和如何规范四个方面。当然，10年来，该刊不管是从经验宣传，还是从典型经验推广，亦或是从合作社的学术研究来看，它为中国农民专业合作社10年的发展提供了发展范式和理论指导，有助于中国农民专业合作社的建设，也逐渐成为学术界讨论合作社规范发展问题的重要平台。

对于合作社的规范化发展，法律和政策做了很多努力和尝试。从立法的角度来讲，《农民专业合作社法》强调合作社发展要注重成员民主控制；资本报酬有限；盈余分配以成员与合作社的交易量（额）为标准；修订后的法律还建立了不具有对成员带动作用的“空壳合作社”的退出机制等。因此，合作社的规范化有着明确的法律底线和强制性的法律规范。从政策的角度来讲，国家先后出台了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》《关于印发〈开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案〉的通知》 等文件，以此来加强合作社的规范化建设，重点扶持运行规范的合作社，并对“空壳社”进行专项清理。

从学理、法律、政策的角度看，支持和促进农民专业合作社的发展，本意是为把小农户组织起来，实现弱者联合，通过相应的法律政策规定和合作社制度安排使其发挥益贫性功能，进而能够带动小农户发展，使小农户能够公平分享合作社的增值利益，最终实现共同富裕。但是从中国农民专业合作社的发展实践来看，单纯的小农户自发组织的合作社数量相对较少，大量的合作社通常是公司带动、村集体带动或其他乡村精英带动。合作社引领者作为合作社成员，与小农户有着不同的合作诉求。地方政策和合作社成员构成的特点在实践中成为排挤小农户的渊源。例如，政策的不统一导致一些地方强制“低保户”退出合作社；提供服务的出资成员与接受服务的生产者成员诉求不同，核心成员利用其话语权和合作社经营状况不透明的运行方式更多攫取合作社的增值利益；基于合作社决策效率的需求，一些合作社更多的是能人治理而不是全体成员治理；有些合作社在财政补助资金形成的收益上，不是全体成员均享而变成了少数投资者成员独享。合作社在治理机制上的大户控制、盈余分配制度上的资本导向等，均表明合作社逐渐成为少数人的合作，这是一个逐渐去小农化的过程。从法律制定、政策引导角度来讲，都是为了能够体现出合作社对于小农户的带动作用，在乡村振兴战略实施过程中，合作社也应当发挥更大作用，但现实中合作社排斥小农户的现象与合作社的立法初衷、政策设计初衷都有了很大的偏离。

关于合作社的规范化状态，学者们大致分为两种观点。第一种认为合作社的规范化发展必须坚守所有者、惠顾者和管理者统一的合作社本质，必须符合成员经济参与、民主控制和惠顾额返还盈余的合作社本质性原则。第二种认为中国的合作社发展具有自身独有的特色，不必非要遵循西方的合作社标准，认为中国应该形成自己本土的合作社规范标准。

法律和政策对于合作社发展规范化的规制，主要是从民主权利和经济利益两个角度来保障小农户的权利。从现实来看，有两方面的问题是需要基于合作社的发展实践重新讨论的。

一是关于小农户的民主权利。在合作社中，相较于普通小规模农业生产者来说，领办人通常具有资金、市场、经营能力等资源和优势，当然也就有控制话语权的诉求，而作为生产者的普通成员，基于自身有限的资源条件，加之合作社规模化发展的同时越来越体现资本化导向，一人一票的民主治理原则通常会被合作社抛弃。在很多合作社中，小农户成员也并不在意其话语权，更多只是考虑能够从合作社获得的经济利益是什么。自愿放弃表决权的成员人数增加，意味着合作社治理效率的不断低下。其次，小农户具有风险厌恶特点，对风险的承受能力通常较低，合作社的经营风险更多地转移到大户手中，大户控制既有历史渊源也有现实基础。所以，小农户不可避免地会对大户或是公司形成一种依赖，这种依赖是形成合作社排斥小农户的原因之一，尽管并不是一个必然的结果。如果通过制度和机制的安排能够体现出小农户在大户或者公司的带领下，通过合作社平台得以公平分享到自己应得的经济利益，就不能得出合作社发展不规范的结论。合作社成员异质性本身不是问题，问题是合作社是否能够带动衔接小农户的发展。

一人一票的民主表决是基于合作社中人人平等的理想和价值追求。表决权的分配基础是每一个成员对合作社的贡献。在以交易量衡量成员贡献值的合作社中，每一个成员都是合作社服务的利用者，也因此应当享有关于合作社服务内容、服务范围和服务方式等重大事项的表决权。在合作社资本化倾向凸显的背景下，由于越来越多的小农户成员不再直接从事农产品生产，进而也不再利用合作社的服务，而是通过土地流转、土地入股或者在合作社务工对合作社提供贡献，资本、技术、市场机会等成为衡量成员贡献值的核心要件，以资本贡献划分成员在合作社中的话语权也就成为必然。同时，资本贡献值与风险承担比例相关联。从合作社发展实践看，利益共享、风险共担的机制并没有形成，以土地经营权入股的成员、从事小规模生产的农户成员与对合作社出资较大的成员相比较，承担风险的比例更小，这种现象强化了合作社中话语权的集中。

二是关于盈余分配制度。法律强调交易量返还为主的盈余分配机制，仍然立足于交易量是成员对合作社提供贡献的主要方式的假设。但是现实中，合作社的转型使得大量合作社丧失了以交易作为合作社业务实现方式的基础，仍然强调交易量返还为主，实际上可能会导致不同的后果：合作社迁就于法律的规定，任意解释交易量概念，比如一些合作社把成员入股到合作社的土地经营权按照交易量来处理，曲解了土地经营权入股本质是一种出资方式的性质；再比如，以虚假的财务会计报表，呈现交易量返还占60%以上的表象，但事实上在合作社中有潜在的另外一套分配规则；再比如，在出资、注册、服务对象等多个维度刻意偷换合作社成员概念，以广义成员身份获得政策支持，以狭义成员身份分配财政补助资金收益等。

甘肃省宕昌县推进土地入股合作社，农民变股东参与分红，获得了实实在在的收益。

合作社的规范，当然要体现治理权平等和收益权公平分享的目标。但是，传统的一人一票的规范性衡量标准、交易量返还为主的规范性衡量标准，并不能适应中国合作社的发展特点和发展需求。合作社规范与否，取决于小农户是否能够公平分享合作社的利益增值。在乡村振兴战略实施中，关键要看合作社是否体现了对小农户的衔接功能。例如，一次性让利的方式是合作社惠顾小规模农户的普遍做法，农民通过该让利方式增加了收益，但如僵化地要求合作社体现交易量返还为主的原则，就需要将对成员的让利在年终盈余决算时体现，既不能满足小农户以较高价格销售农产品的愿望，也不能体现小农户规避风险的需求，同时也加大了合作社的财务管理成本，抑制了合作社核心成员为合作社创造更多价值的积极性。

据此，需要讨论到底什么才是体现中国合作社发展实际的规范化判断标准。基于问题导向和结果导向，合作社的规范化是为更好地保障小农户的民主权利和经济利益，亦即小农户在合作社中能够有途径表达自己的话语权和经济诉求，能基于自身对合作社的贡献公平分享应得的经济利益。既不能单纯强调“制度上墙”“三会健全”等形式主义的规范化建设要求，也不能僵化地以“一人一票”“惠顾额返还”的经典合作社原则理解合作社的规范化价值。符合中国合作社形成背景、发展特点和政策意旨的规范，是要体现出对小农户的衔接机制，使合作社能够有效带动小农户，把小农户镶嵌在以合作社为平台和路径的现代农业发展的体系中。

在加强合作社规范化建设的同时，既要保证合作社的生命发展活力，又要充分尊重农民意愿。要通过相关配套性法规规章的修改，完善合作社财务会计制度、合作社注册登记制度以及合作社章程，构建符合中国合作社特点和乡村振兴战略实施要求的合作社制度体系和政策支持体系。