泰晤士河污染治理立法及其对我国的启示

2019-10-20曹可亮

人大研究 2019年9期

曹可亮

泰晤士河是伦敦的“母亲河”，孕育了伦敦的繁华[1]。但是，19世纪英国工业革命后，泰晤士河水质迅速恶化，成为世界上污染最早、污染危害最严重的城市河流之一。为了解决泰晤士河污染问题，自19世纪50年代开始英国一直坚持泰晤士河污染治理工作。经过150多年综合治理，特别是20世纪60-70年代的高强度治理，泰晤士河已成为世界上治理效果最显著的河流和世界上最干净的河流之一[2]。英国伦敦泰晤士河污染治理为何能这么成功？重要原因之一是英国十分重视相关立法，依法治理泰晤士河。当前，城市河流污染问题已成为我国城市发展中十分突出的问题，全国所有城市河流都存在不同程度的污染，大多数城市河流已到了非治不可的地步。面对如此严重的城市河流污染问题，近20多年我国许多城市一直在大力开展本市河流的污染治理工作，例如上海市一直在治理苏州河污染，南京市一直在治理秦淮河，温州市一直在治理温瑞塘河，投入了不少人力、物力和财力，但成效不显著。究其原因，主要是相关立法不完善。为了借鉴泰晤士河污染治理立法的经验，完善我国相关立法，为我国城市河流污染治理提供坚实的法律基础，本文先对泰晤士河污染治理立法进行全面系统的分析，然后在此基础上提出泰晤士河污染防治立法对我国城市河流污染治理立法的启示。

一、主要法律文件

英国国家档案馆管理的英国政府立法网将英国立法分为21种类型，即联合王国公共一般法（UK Public General Acts）、联合王国地方法（UK Local Acts）、苏格兰议会法（Acts of the Scottish Parliament）、威尔士国民大会法（Acts of the National Assembly for Wales）、威尔士国民大会办法（Measures of the National Assembly for Wales）、教会办法（Church Measures）、北爱尔兰议会法（Acts of the Northern Ireland Parliament）、1424年至1707年古苏格兰议会法（Acts of the Old Scottish Parliament 1424-1707）、1267年至1706年英国议会法（Acts of the English Parliament 1267-1706）、1495年至1800年古爱尔兰议会法（Acts of the Old Irish Parliament 1495-1800）、1707年至1800年大不列颠议会法（Acts of the Parliament of Great Britain 1707-1800）、联合王国法定文件（UK Statutory Instruments）、威尔士法定文件（Wales Statutory Instruments）、苏格兰法定文件（Scottish Statutory Instruments）、北爱尔兰枢密令（Northern Ireland Orders in Council）、北爱尔兰法定规则（Northern Ireland Statutory Rules）、教会文件（Church Instruments）、联合王国大臣命令（UK Ministerial Orders）、1900年至1948年联合王国法定规则和命令（UK Statutory Rules and Orders 1900-1948）、1947年北爱尔兰大会办法（Measures of the Northern Ireland Assembly 1947）和1921年至1972年北爱尔兰议会法（Acts of the Northern Ireland Parliament 1921-1972），并按年份和年内先后顺序收集了各类立法文件。检索和分析各类型的法律文件后发现，联合王国公共一般法、联合王国地方法和联合王国法定文件是泰晤士河污染治理的主要法律依据。

（一）联合王国公共一般法

联合王国公共一般法属于英国的基本立法，由联合王国议会制定和发布，适用于联合王国全境。大量联合王国公共一般法为泰晤士河污染治理提供了法律依据。首先，大量联合王国公共一般法涉及水污染防治问题，为泰晤士河污染治理提供了基本法律依据。例如，1961年第64号联合王国公共一般法《1961年公共健康法》、1974年第40号联合王国公共一般法《1974年污染控制法》、1999年第24号联合王国公共一般法《1999年污染防治和控制法》等。第二，大量专门就水资源和洪水管理进行规定的联合王国公共一般法对水污染防治问题进行了规定，为泰晤士河污染治理提供了重要法律依据。例如，1991年第56号联合王国公共一般法《1991年水产业法》、1991年第57号联合王国公共一般法《1991年水资源法》、1991年第59号联合王国公共一般法《1991年土地排水法》、2010年第29号联合王国公共一般法《2010年洪水和水管理法》、2014年第21號联合王国公共一般法《2014年水法》等。其中《1991年水产业法》“第IV部分排水服务”关于公共排水系统设计、建设、维护、运营和使用的规定和《1991年水资源法》“第III部分水资源污染控制”的相关规定为泰晤士河污染治理提供了重要法律依据;《1991年土地排水法》为控制因土地排水造成泰晤士河污染提供了重要法律依据;《2010年洪水和水管理法》为控制因洪水（通常不被水覆盖的土地被水覆盖了就属于本法所指的洪水）造成泰晤士河污染提供了具体法律依据，其中该法“附件3 可持续排水”关于私人排水系统设计、建设、维护和运营的规定为控制因洪水造成泰晤士河污染提供了重要法律依据。第三，一些专门就河流污染防治进行规定的联合王国公共一般法对河流污染防治问题进行了全面系统的规定，为泰晤士河污染治理提供了重要法律依据。例如，1951年第64号联合王国公共一般法《1951年河流（污染防治）法》、1961年第50号联合王国公共一般法《1961年河流（污染防治）法》等。

（二）联合王国地方法

联合王国地方法也属于英国的基本立法，也由联合王国议会制定和发布。与联合王国公共一般法不同的是，联合王国地方法的适用范围不是联合王国全境，每部联合王国地方法的适用范围由该法明确规定。有些联合王国地方法是泰晤士河污染治理的重要法律依据，有些联合王国地方法甚至是最重要的泰晤士河污染治理法律依据之一。第一，有些联合王国地方法的相关规定与泰晤士河污染治理关系密切，是泰晤士河污染治理的重要法律依据。例如，2007年第2号联合王国地方法《2007年伦敦地方当局法》、2004年第1号联合王国地方法《2004年伦敦地方当局法》、2003年第1号联合王国地方法《2003年伦敦发展局法》、2000年第7号联合王国地方法《2000年伦敦地方当局法》、1996年第9号联合王国地方法《1996年伦敦地方当局法》、1995年第1号联合王国地方法《大不列颠水道法》等。第二，有些联合王国地方法是专门为了泰晤士河保护和管理而制定发布的，是最重要的泰晤士河污染治理法律依据之一。例如，1879年第198号联合王国地方法《1879年大都会管理（泰晤士河洪水防治）修正法》、1932年第37号联合王国地方法《1932年泰晤士河保护法》、1950年第1号联合王国地方法《1950年泰晤士河保护法》、1959年第26号联合王国地方法《1959年泰晤士河保护法》和1966年第32号联合王国地方法《1966年泰晤士河保护法》。

（三）联合王国法定文件

联合王国法定文件不属于英国基本立法，而属于英国二级立法，由联合王国政府的相关当局依据联合王国议会立法的授权而制定发布。因此，依据中国法学理论，联合王国法定文件属于行政立法。值得注意的是，虽然联合王国法定文件只属于二级立法和行政立法，但是其法律位阶却比较高（在二级立法中位阶最高），因为其由联合王国政府的相关当局制定发布。大量联合王国法定文件为泰晤士河污染治理提供了法律依据。第一，大量相关联合王国法定文件为泰晤士河污染治理提供了法律依据。例如，2013年第3042号联合王国法定文件《2013年商船运输（污染防治）（范围）（撤销）条例》、2013年第2619号联合王国法定文件《2013年硝酸盐污染防治（指定修正和杂项修正）条例》、2011年第1505号联合王国法定文件《2011污染防治和控制（指令的指定）（英格兰和威尔士）命令》、2010年第1091号联合王国法定文件《2010年水资源（污染控制）（青贮饲料、泥浆和农业燃油）（英格兰）（修正）条例》、2006年第1289号联合王国法定文件《2006年保护水免受农业硝酸盐污染（英格兰和威尔士）（修正）条例》、1994年第2841号联合王国法定文件《1994年城市废水处理（英格兰和威尔士）条例》等。第二，一些专门就泰晤士河进行规定的联合王国法定文件为泰晤士河污染治理提供了十分重要的法律依据。例如，2014年第2384号联合王国法定文件《2014年泰晤士河水公共事业有限公司（泰晤士河潮路隧道）命令》、1990年第1339号联合王国法定文件《1990年泰晤士河水公共事業有限公司（地方立法规定）（间接废止）命令》、1990年第876号联合王国法定文件《1990年泰晤士河水公共事业有限公司（管道铺设工程和其他工程）（方法汇编）命令》、1990年第1712号联合王国法定文件《1990年泰晤士河地区洪水预防委员会命令》、1989年第1392号联合王国法定文件《1989年伦敦码头区开发公司（土地特别保护权）（泰晤士河水务局）命令》、1979年第472号联合王国法定文件《1979年泰晤士河水务局组织机构（修正）命令》、1974年第2077号联合王国法定文件《1974年泰晤士河水务局组织机构（修正）命令》、1973年第1360号联合王国法定文件《1973年泰晤士河水务局组织机构命令》、1978年第1233号联合王国法定文件《1978年泰晤士河水务局（地方立法的修正）命令》、1976年第644号联合王国法定文件《1976年泰晤士河水务局（埃普瑟姆-尤厄尔）（规章操作的扩展）命令》、1976年第307号联合王国法定文件《1976年盎格鲁和泰晤士河水务局（边界变更）命令》、1974年第1647号联合王国法定文件《1974年泰晤士河水务局（科茨沃德）（规章操作的扩展）命令》、1974年第1641号联合王国法定文件《1974年泰晤士河水务局（史云顿）（规章操作的扩展）命令》、1974年第1590号联合王国法定文件《1974年泰晤士河水务局（泰晤士河谷）（规章操作的扩展）命令》、1974年第47号联合王国法定文件《1974年泰晤士河水务局（地区土地排水委员会）命令》等。

二、主要法律规定

总体来说，泰晤士河污染治理立法十分全面具体，法律规定几乎涉及所有涉河行为，其中关于污染治理管理体制、污染治理资金来源、城市下水道系统和污水处理系统建设、农业污染防治等方面的法律规定尤其值得关注。

（一）关于污染治理管理体制的法律规定

泰晤士河污染治理立法十分重视污染治理管理体制问题，许多法律文件都就污染治理管理体制问题进行了规定，甚至有不少法律文件专门对泰晤士河污染治理管理体制问题进行了规定。《1991年水产业法》是其中的典型代表。该法共由8部分构成，其中“第三部分供水”“第四部分排水服务”和“第六部分事业承办者的权力和工程”的绝大多数条款是关于供水公共事业承办者和污水公用事业承办者之权利和义务的规定。同时，其他相关条款对水服务管理当局、国务大臣、环境部、内排水理事会、航运当局、港口当局、保护区当局、国家公园当局、湖区当局等管理机构的职权进行了规定。《2010年洪水和水管理法》对地方洪水管理领导当局、单一管理当局、内排水理事会、水务公司、公路管理当局、风险管理当局、英格兰风险管理当局、威尔士风险管理当局、跨界内排水理事会等管理机构的概念和职权进行了明确界定。《1991年土地排水法》对内排水理事会的概念、组成和职权进行了明确规定。《1990年泰晤士河地区洪水预防委员会命令》对国家河流管理当局以及农业、渔业和食品大臣的职权进行了规定。又如，上文所列专门就泰晤士河进行规定的联合王国法定文件，包括《1973年泰晤士河水务局组织机构命令》《1990年泰晤士河水公共事业有限公司（管道铺设工程和其他工程）（方法汇编）命令》《2014年泰晤士河水公共事业有限公司（泰晤士河潮路隧道）命令》等，专门就泰晤士河税务局的组织机构和职权以及泰晤士河水公共事业有限公司的职权进行了规定。

（二）关于污染治理资金来源的法律规定

泰晤士河污染治理立法十分重视污染治理资金来源问题，许多法律文件就污染治理资金来源问题进行了规定。《1991年水产业法》也是其中的典型代表。其“第五部分财务规定”专门就财务问题进行了规定，公用事业承办向用户提供有偿供水和排水服务，收取相应费用，同时利用向用户收取的费用建设和运营公共供水设施和公共排水设施。《1991年水资源法》共九部分，其中“第六部分与环境部有关的财务条款”专门用三章篇幅对财务问题进行了规定，这三章分别是“第一章一般财务规定”“第二章税收规定”和“第三章援助和贷款”。《1991年土地排水法》共六部分，其中“第四部分财务规定”用三章篇幅对财务问题进行了规定，这三章分别为“第一章内排水理事会费用的规定”“第二章排水率”和“第三章进一步的财务规定”。《1879年大都会管理（泰晤士河洪水防治）修正法》第29-35条对财务问题作了详细规定，《1932年泰晤士河保护法》第187-232条对财务问题进行了详细的规定。

（三）关于城市下水道系统和污水处理系统建设的法律规定

泰晤士河污染治理立法十分重视城市排水系统和污水处理系统建设，许多法律文件就城市排水系统和污水处理系统建设和运营进行了规定。例如，《2010年洪水和水管理法》“附件3 可持续排水”对私人下水道的设计、建设、维护和运营作了明确具体的规定。《1991年水产业法》“第四部分污水服务”对公共下水道系统和污水处理系统建设和运营作了明确具体的规定。该部分规定，提供符合标准的公共污水系统（包括下水道系统和污水处理系统）是污水公共事业承办者的基本义务，污水公共事业承办者也有义务向社会公众提供公共污水服务（包括下水道服务和污水处理服务），任何场址的所有者或占有者，或者从这些场址排出污水的私人下水道的所有者，都有权将其排水沟和下水道与任何污水公共事业承办者的公共下水道相连通。《1994年城市废水处理（英格兰和威尔士）条例》对污水公共事业的承办者提供公共污水处理厂提出了比《1991年水产业法》更高的要求。2014年第14号联合王国公共一般法《2014年水法》对污水公共事业的承办者提供公共污水系统的义务作了更详细的规定，也提出了更高的要求。该法规定，为了减少地表水进入下水道系统的量或降低地表水进入下水道系统的比例，污水公共事业承办者应该在自己的土地上或别人的土地上建设和运营接纳雨水和其他地表水的排水系统，即要求污水公共事业承办者通过建设和运营排水系统来减轻公共下水道系统的负荷。

（四）关于农业污染防治的法律规定

泰晤士河污染治理立法十分重视农业污染防治，许多法律文件就农业污染防治进行了规定，有些法律文件专门就保护水免受农业污染进行了规定。例如，1996年第888号联合王国法定文件《1996年保护水免受农业硝酸盐污染（英格兰和威尔士）条例》、2009年第46号联合王国法定文件《2009年水（污染防治）（良好的农业方法汇编）（英格兰）命令》、2010年第639号联合王国法定文件《2010年水资源（污染控制）（青贮饲料、泥浆和农业燃油）（英格兰）条例》等法律文件专门就保护水免受农业污染进行了规定。2013年第1001号联合王国法定文件《2013年硝酸盐污染防治（修正）和水资源（污染控制）（青贮饲料、泥浆和农业燃油）（英格兰）（修正）条例》、1997年第547号联合王国法定文件《1997年污染控制（青贮饲料、泥浆和农业燃油）（修正）条例》、1991年第324号联合王国法定文件《1991年污染控制（青贮饲料、泥浆和农业燃油）条例》等法律文件就农业污染防治进行了规定。

三、泰晤士河污染治理立法對我国城市河流污染治理立法的启示

分析泰晤士河污染治理主要法律文件和法律规定，我们可以得到如下启示。

（一）制定和完善高效力位阶的法律法规

伦敦泰晤士河污染治理立法主要是效力位阶极高的联合王国公共一般法、联合王国地方法和联合王国法定文件，即使是专门针对泰晤士河污染治理的立法也是如此。法律文件的法律效力越高，就越有利于其执行、适用和遵守。制定和完善高效力位阶的法律文件，可以较大程度地消除有法不依、执法不严、违法不究现象。因此，完善我国城市河流污染治理立法可以从如下两个方面着手，一方面，由国家立法主体修订完善《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等适用于全国所有河流污染防治的高位阶法律法规，由各省（自治区、直辖市）和各设区的市的立法主体制定和完善适用于本行政区域内所有水体污染防治的法规规章。另一方面，针对具体城市河流进行高位阶的专门立法。例如，为了有效防治长江这条跨省级行政区域的河流的污染，除了由沿岸各省（自治区、直辖市）和各设区的市的立法机关制定和完善专门适用于本行政区域内长江水污染防治的法规规章，还应当由全国人大、国务院等国家立法主体制定完善《中华人民共和国长江法水污染防治法》《中华人民共和国长江水污染防治法实施细则》等专门适用于长江水污染防治的法律法规。

（二）完善流域管理体制方面的法律规定

流域管理体制不健全是我国各江河流域污染治理成效甚微的重要原因之一，关于这一点学界已达成共识。我国各级各类相关立法都不太重视流域管理机构的规定，要么相关法律条文极少，要么对相关管理机构的职权划分规定的比较混乱。几乎所有作为泰晤士河污染治理法律依据的法律文件都对它们涉及的相关管理当局的职权进行了明确的界定，对流域管理当局的职权更是界定得十分清晰。我国应该借鉴泰晤士河污染治理立法关于流域管理体制的规定，完善城市河流污染治理管理体制方面的立法。一方面，可以通过修订完善《中华人民共和国水污染防治法》，明确规定构建各江河流域污染治理管理体制的基本原则和基本方法。另一方面，通过针对具体江河流域的专门立法，明确规定该流域的污染治理管理体制。

（三）完善污染治理资金来源方面的法律规定

城市河流污染治理成本巨大。据浙江省温州市审计局审计，自2000年起，截至2006年末，温州各级政府和全社会投入温瑞塘河整治资金累计26.98亿元[3]。如果仅仅把城市河流污染治理当作市政工程，由政府承担全部治理费用，政府显然力不从心[4]。遗憾的是，目前我国立法几乎没有就环境污染治理资金来源问题进行规定，似乎城市河流污染治理等公共事务治理理所当然由政府买单。泰晤士河污染治理立法十分重视财务问题，《1991年水产业法》《1991年水资源法》《1991年土地排水法》《1879年大都会管理（泰晤士河洪水防治）修正法》《1932年泰晤士河保护法》等重要法律文件都有大量条款专门规范财务问题。这使泰晤士河污染治理资金有了法律保障。我国应该借鉴泰晤士河污染防治立法的經验，完善污染治理资金来源方面的法律规定。尤其应借鉴泰晤士河污染治理立法关于公共污水系统建设和运营资金方面的规定，通过科学立法拓宽污染治理资金的渠道。

（四）完善城市污水系统建设和运营的法律规定

城市污水系统，主要包括下水道系统和污水处理系统，是城市之脉。没有良好的城市污水系统，根本不可能治理好城市河流污染。在依法进行公共实务治理的当地社会，要建设良好的城市污水系统，必须有完善的城市污水系统立法作保障。学界已认识到完善城市排水系统是当务之急，但其法律保障却几乎空白[5]。泰晤士河污染治理立法在这方面非常完善，《2014年水法》《2010年洪水和水管理法》《1991年水产业法》《1994年城市废水处理（英格兰和威尔士）条例》等法律文件对城市污水系统的建设和运营进行了非常明确的规定。应该借鉴泰晤士河污染治理立法完善我国城市污水系统建设和运营的法律规定。首先，应区分私人污水系统和公共污水系统，规定私人污水系统由私人负责建设和运营，公共污水系统由政府或公共事业承办者建设和运营。其次，最好规定公共污水系统由符合法定条件的公共事业承办者建设和运营，向社会提供有偿污水服务，而不是规定由政府投资建设和运营，向社会提供无偿服务。因为，只有这样才可以实现水污染防治产业化，通过市场机制筹集水污染防治资金，减轻政府经济负担。