充分释放人民代表大会制度中协商民主的功能

周美雷

当前，协商民主成为我国社会主义民主政治建设的主要内容。党的十九大报告指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[1]。在人民代表大会制度体系中，充分激活协商民主的运作机制，大力发挥协商民主的“商量”功能，是当前大力加强社会主义协商民主建设的需要，也是充分发挥人民代表大会制度作用的需要。

        一、协商民主是人民代表大会制度的应有功能

我国的人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，其创制之初即内涵了协商民主的政治功能，随着人民代表大会制度的发展完善，其内涵的协商民主运行机制也逐渐丰富和规范，人大制度体系中的协商民主与政协制度的协商民主既有一定的历史渊源，也有显著的不同。

（一）人民代表大会制度内嵌协商民主的政治基因。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其建制之初已经蕴含了协商民主的政治基因。我国的人民代表大会制度肇始于中国人民政治协商会议，是中国共产党为了筹建新政权，建立民主联合政府，联合各民主党派、各人民团体、各社会团体、无党派民主人士、各界爱国人士共同创立的肩负建国重任的新政治协商组织，在建构新政权和组建中央政府的过程中充分体现了中共的政治领导和各民主党派、团体和爱国人士的共同政治协商作用。1949年9月，新政协第一届全体会议在北平隆重召开。会议由 46 个单位 662 名代表组成，其中党外人士约占 56%，体现了空前的广泛性和巨大的包容性。会议代表的产生即经过了很多次的反复协商，是社会各方面政治主体的代表性人物。新政协通过了“共同纲领”“政协组织法”“中央人民政府组织法”三个具有重大历史意义的文件，为新中国的建立和中央人民政府的建立确立了法理基础。新政协创制的临时宪法即共同纲领，起到了代行全国人民代表大会职权的作用，产生了第一届中央人民政府和其他国家政权机关。新政协充分运用了中国共产党主导的协商民主的政治沟通模式，具有显著的中国式协商民主的特点，并将协商民主作为新中国政治生活的一种民主模式作了制度性的规定，标志着协商民主制度在我国的初步确立。1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京胜利召开，大会通过了第一部宪法即五四宪法，标志着代行全国人民代表大会职权的新政协步入新的历史阶段。第一届全国人民代表大会一开始就承接了新政协的协商民主传统，这不仅表现在选举前对国家领导人的候选名单与民主党派反复协商，而且表现在我国第一部宪法的酝酿与产生上。五四宪法是在共同纲领的基础之上，充分运用协商民主的手段和民主的程序，通过总结和凝练建国五年来的实践经验，建立了新中国的根本政治制度及其基本法律体系，从而完成了建构国家的使命。应该说从第一届全国人民代表大会开始，人民代表大会制度就已经内涵了丰富的协商民主原则，保留了大量的协商民主制度与运作机制。此外，在普选的地方人民代表大会产生前，地方各届人民代表会议也在代行地方人大的职权，既作为地方的一级政权机关，同时也作为地方重要公共事务的议事协商机关。地方各届人民代表会议是从多种形式的座谈会开始民主建设的，“北平和平解放后，以彭真为书记的北平市委，从召开党内代表会议和党外工人代表会议、农民代表会议开始，陆续召开党外人士的政治座谈会、工商界的经济座谈会、文教座谈会及其他解决专门问题的各种小型座谈会。在摸清了实际问题和群众诉求之后，彭真决定把开好市各界人民代表会议提上日程”[2]。普选产生的人民代表大会会议召开后，地方人大也都承接了会议协商的政治传统，民主协商成为地方各级人民代表大会的运作手段。时至今日，人民代表大会制度仍然具有浓厚的协商民主基因，其代表制度、选举制度、会议制度以及监督制度均内涵了丰富的协商民主的运作逻辑，人民代表大会制度不仅本身成为社会主义协商民主发展的重要形式之一，而且人大制度也为社会主义协商民主的规范化运作提供了拓展空间。

（二）人民代表大会制度中的协商民主的性质是人民协商。协商民主内涵丰富，我们可以从多个层面予以解读。从民主的价值层面来看，协商民主代表了政治多元主义的一种文化，在西方是对当代政治冷淡主义的一种现实回应，在我国则是社会主义民主政治的重要构成，从建国伊始政治协商制度即作为国家四项基本政治制度形态而存在发展。协商民主作为民主政治的一种价值形态展现的是国家政治权力的一种运行方式，体现了国家与社会中各类政治主体通过对话、讨论、辩论、协商、选举等过程进行政治决策和决定重大利益分配的民主模式。从民主的工具理性层面来看，协商民主可以作为一种有效的政治治理工具，展现的是民众通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，发表对国家公共政策的意见和建议，参与公共政治生活的过程，反映的是国家政治对公民的政治参与的一种包容。作为一种治理工具，协商民主可以为国家治理服务，也可以为公共利益团体的治理服务。就协商民主在我国的政治实践来看，我们不能简单地将协商民主等同于人民政协系统的政协民主，认为协商民主仅存在于政协机制之中，并由此推导出人大制度体现的是选举民主，政协制度体现的是协商民主，而在人民代表大会制度体系中不能进行协商民主。事实上，从协商民主的内涵来看，无论是作为政治治理工具的协商民主还是作为国家政治权力运行的一种方式的协商民主，在人民代表大会制度中均可以发挥重要作用。人大制度体系中的协商民主属于人民协商范畴，是人民群众通过人大及其常委会拥有的立法权、監督权、决定权、任免权等，就国家政治、社会与经济发展中的重大问题以及事关人民群众切身利益的具体问题进行民主协商、汇集民意、增进共识，实现人民民主的过程。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式[3]。人民代表大会作为国家政权机关，正是人民群众在中国共产党的领导下围绕国家和社会重大问题开展民主协商，维护人民群众根本利益，行使当家作主权利的地方。人民代表大会制度的运行，人民当家作主权利的行使，都必然需要广泛的运用协商民主的机制。但是，人大制度体系中的协商民主机制与人民政协制度中的协商民主机制有很大不同。政协协商是在中国共产党的领导下，通过民主党派和无党派政治团体和民主人士就共同关心的重大政策和经济社会发展等的重大问题与执政党官员通过沟通、交流、协商、对话等形式来增强共识、达成一致，最终实现政策目标的过程。政协协商的另一项主要功能是为了汇集社会各方面政治主体的政治建议和政策意见，帮助中国共产党提高执政效率、改善政策质量，更好地实现执政目标，为人民群众的根本利益服务。与人民政协的政治协商属性相比较，人民代表大会制度里的协商民主更具有事务性、技术性和群众性的特征，协商民主的主体、类型、范围、途径、方式方法以及具体的协商运作机制均大大超越了政治协商的范畴。总之，人民代表大会制度内涵了两种民主形式，即选举民主和协商民主。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[4]而人大制度体系中的协商民主更是直接体现了人民民主的重要内涵，更能保障和展示人民群众透过人民代表大会机制行使国家权力的权利。

        二、充分释放人民代表大会制度中的协商民主功能

人民代表大会制度及其运行机制中蕴含有协商民主的政治功能。大力推进社会主义协商民主就需要将其激活，使协商民主在人大的现有制度体系中以制度化和程序化的方式运转。同时，努力释放人大制度运行机制中的协商民主的功能，创设人大体系中协商民主的运行逻辑。一般来看，人大制度中协商民主的功能可分为内生功能和拓展功能。

（一）内生功能主要体现在人大的立法权、监督权、任免权和决定权所蕴含的协商功能上

1.立法协商。立法是人大及其常委会的法定职权，协商民主是人大及其常委开展立法工作经常性使用的工作手段，通过使用各种协商民主的方式，广泛听取公众的意见和建议，畅通社会各阶层和各群体的利益表达渠道，实现人大立法的科学化和民主化。立法协商不仅仅体现在立法的启动阶段，更体现在立法的全过程。是否立法以及对何种事项进行立法，这不能仅仅是立法机关自己决定的事务，而应该是公众能够从立法源头参与、了解并对相关立法事项必要性和紧迫性有发表意见的权利的民主政治问题。启动立法过程中的协商民主要义在于公众之于立法事项的知情权。公众对于立法机关的立法规划应该事先了解和熟悉，对于拟定的立法事项可以发表意见和建议，立法机关因此需要增加立法规划的信息披露，体现开门立法。公众对于立法机关的拟定立法事项必要性和紧迫性发表意见与建议，使立法的意图体现人民的意志，立法的议题契合当前的需要，避免立法的随意性和长官意志。在既定立法事项的议决过程中协商民主则更为重要。其中立法听证作为立法程序中的必经阶段集中体现了协商民主之于立法过程的重要性。立法听证有利于增加立法的科学性和规范性，实现立法过程中的公民有序政治参与，体现人民民主的价值，使立法能够更好地体现人民的意愿。此外，立法过程中各种研讨会、座谈会、利用各种媒体公开征求意见等形式也是立法过程中的协商民主的常用方式。

2.监督协商。监督协商既表现在人大及其常委会的立法过程中，也表现在人大及其常委会对“一府两院”的具体监督事项和监督工作过程中。在人大及其常委会的立法工作中，特别是在立法草案的起草、讨论和面向社会公众公开征求意见和建议的过程中，广泛使用的座谈会、专家论证会、专题研讨会以及专门的问卷调查、网络报纸等大众媒体的形式和手段均体现了监督协商的特征，通过运用协商民主的方式对立法工作与立法过程进行监督，使人大的立法工作既能聽取有关专家的意见，也能够听取普通公民的意见和建议，从而尽可能使各方面各社会阶层的利益和诉求都能得到体现与表达。在对“一府两院”的监督工作中，监督协商主要表现为听取和审议“一府两院”的工作报告、组织人大常委会成员和有关人大代表就具体的人大监督事项进行执法检查、代表视察、专题调研，在人大及常委会会议期间进行专项事项的询问或质询。特别是在监督的过程中，切实运用好协商民主机制与“一府两院”做好沟通、交流、讨论和协商等工作，进而一方面做到真正落实好人大的决定和决议，另一方面妥善处理好人大监督与支持政府的关系，做到人大监督与支持政府工作相得益彰。此外，在人大预算审查的监督工作中，监督协商可以发挥独特而重要的作用。例如，目前在很多地方兴起的民主恳谈会就是监督协商在人大监督机制中运行的具体实践。在基层人大预算审议工作中，动员和邀请部分群众积极参与到地方人大预算草案的讨论中，通过民主恳谈会的形式，运用民主审议和民主协商的手段，一方面可以实现群众与政府对本地的预算草案要点形成共识，以利于预算草案最终借助人民代表大会机制形成地方预算决议，另一方面在群众进行预算监督和民主恳谈的过程中也实现了对群众的民主意识的培养和民主技能的训练。应该说民主恳谈会作为地方人大预算监督的一种手段，较好地实现了协商民主与人大监督的有机结合，既展示了协商民主在人大民意沟通与民意表达中的积极作用，也体现了协商民主在人大监督机制中的制度性价值。人大及其常委会可以将地方经济社会发展的重大事项和事关群众切身利益的重要事项列入监督协商的范围，在拟定和设置相关监督议题的时候，充分征求各方面的意见后运用民主协商的方式决定人大及其常委会监督的议题。在围绕监督议题开展具体的事项监督的工作中，需要开展相关的调研工作，并在调查研究的过程中充分听取各方的意见建议，广泛征询民情民意，实现人大监督工作的民主化和公开化。此外，人大及其常委会还可以运用监督协商的手段对人大及其常委会的监督工作状况进行社会评估或第三方评估，使人大监督权落到实处，增强监督的效果。

3.决定协商与任免协商。人大决定协商就是人大在审议重大问题、作出重要决定过程中，通过邀请公民旁听或举行听证会等方式，公开决定的事项并征询广大人民群众的意见，确保人大的重大决定事项具有一定的民意基础，增强人大决定的科学性和民主性。当前，已经有地方人大及其常委会在审议和决定本地区的一些重大事项前，比如涉及地方发展规划和城市规划、政府重大项目投资和重大民生项目安排等，通过媒体宣传和公开的报道，吸引公众了解人大决定事项，及时关注重大事项的决定进程，鼓励和动员群众参与到人大的重大事项决策过程中来。协商民主也因之成为讨论决定地方重大事项的法定程序或重要环节，从而大大提升人大决定工作的透明度，增加了地方人大决策的公开化、民主化和科学化程度。任免协商是人大在涉及“一府两院”的重要人事任免事项中行使法定任免权进行的民主协商过程。这一过程包含了人事任免前的公告与公示，有关部门通过公示征求群众对该任免事项的意见。对于群众没有异议的才按法定程序提交人大常委会审议通过任免决定，发布任免公告。对群众有异议的，人大常委会暂缓审议，退回相关部门予以重新审核和审查。任前的公示与人大常委会审议前的拟任人员的述职有助于加深人大常委会组成人员对该任免人员的了解，增加任免决定的科学性。此外，人大常委会的任免协商在一定意义上也内涵了人大与党委就“一府两院”重要的人事安排进行一定范围和一定程度的民主协商过程，使国家权力机关与党对国家机关和政府行政的领导权的协调与统一。应该说，这也是协商民主在国家重要人事任免安排中发挥作用的形式，是国家权力机关依法行使任免权与“党管干部”原则有机统一的保障机制。当然，对于人大及其常委会的重大事项决定权和人事任免权，目前人大及其常委会运用的范围有限，程度较低，频次较少，作用有限。党对国家和政府的绝对领导权，政府在经济社会发展中的强势地位，使得人大在国家政治经济和社会事务的重大决策中整体作用受到局限，更多的作用表现在让党委和政府的重要决策合法化和程序化上。但是作为国家权力机关的人大，宪法和法律均赋予人大及其常委会在社会公共事务和经济发展中的重大事项决定权和人事任免权上可以发挥更加积极更为有效的协商民主作用。