试论地方立法立项标准体系的建立

2019-10-20龙婧婧

人大研究 2019年9期

龙婧婧

地方立法，是宪法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是我国统一的、分层次立法体制中的重要组成部分。经过40年的实践和探索，我国地方立法已从快速发展期进入到以提高立法质量为主要内容的平稳发展时期。提高立法质量，首先要解决的是法需不需要立的问题，即立法的立项问题。立法项目选择得好，立法就成功了一半，所制定出来的法规能够满足市场经济发展和改革开放的需要。项目选择得不合适，制定出来的法规不仅起不到应有的作用，甚至可能成为一个扰民的法。那么，我们应该用什么样的标准来评判立法项目，用什么样的标准来确定立法项目？本文试就这个问题进行初步论述。

一、当前地方立法立项标准的现状

地方立法立项是指，地方立法主体根据地方经济、社会、文化的现状以及发展趋势，结合各种情况博弈论证后对地方立法作出统一部署和安排的活动，其最终表现形式是立法规划和立法计划的编制。地方立法立项一旦完成，立法机关就有义务通过自己的立法行为将规划或计划中的内容予以切实兑现，这对地方立法活动的正确有序开展具有重要的指导意义。

在地方立法的实践中，地方立法机关已经认识到地方立法立项的重要性，也越来越重视地方立法立项的标准建立。新修订的《立法法》第五十二条增加了对立法立项标准的规定，“广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主政治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性”。一些地方陆续出台了立法计划和立法规划的立项标准，比如上海、重庆。但是总体而言，这些标准与科学立法、民主立法尚有一定的差距。

（一）地方立法立项标准界定不清晰，导致立法的必要性不足

地方性法规处于我国法律体系中承上启下的地位，对整个国家、社会和公民生活发挥着重大作用。地方性法规既可以使宪法、法律、行政法规以及国家大政方针得以具体化，在地方有效实施，又可以弥补上位法的空白，满足地方法治需求，解决地方问题。尽管中国特色社会主义法律体系于2011年已初步形成，但仍需要不断完善。尤其是随着现阶段我国中央与地方立法分权体制的不断发展，不仅要求优化地方立法与国家立法的关系，而且要求地方立法自身不断完善和发展。从实践来看，地方立法立项标准较为笼统，不够明确，常常用到“急需”“可行”来概括，或者常用“事关改革、发展、稳定重大决策需要立法的项目”来表述，那么，“急需”“可行”“重大决策”又该如何界定，对这些标准的评价缺乏必要的客观性，往往导致地方立法的必要性不足，所立之法沦为大而空、抽象的口号式法规而并不能真正解决各地的实际问题。

（二）地方立法立项标准把握不明确，导致立法的统一协调不足

立法法第四条明确规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”坚持法制统一，就是要从国家的整体利益出发，充分考虑和维护人民的根本利益和长远利益，拒绝只强调本部门、本地方利益的狭隘部门保护主义和地方保护主义，确保法律体系内部和谐一致、相得益彰。然而，在地方立法工作中，常常对地方立法立项的标准把握不明确，不知道如何正确区分国家“事权”和地方“事权”，或者不知道应该通过地方性法规来规范还是用道德、政策或是其他社会调节手段来调整事项，导致立法混乱，法规之间相互打架，影响了法的权威性，破坏了法的统一性。

（三）地方立法立项标准设定不严肃，导致立法的科学性不够

立法质量是指立法活动产出的法律产品的好坏程度，强调立法质量就是要求立法机关应当生产出优质的产品，制定出“良法”“善法”。因此，一个项目的优劣、科学与否直接影响立法质量的好坏。现实工作中，有的对地方立法立项标准的设定不严肃，立项显得太随意，地方立法机关或是凭感觉或经验立项，借助以往的经验感觉到某个方面的问题需要通过立法解决，或是凭长官意志办事，仅按某领导人的意见立项，或是仅凭重要性立项，将现象的重要性与立法的必要性相混淆，或是凭依赖性立项，多是从政府部门报送的法规建议项目中选取，而人大自主提出的项目少之又少[1]，还有就是凭积极性立项，以显示工作的高度热情。于是，由此导致的后果就是立法的科学性不够，与“良法”“善法”的要求相差太远，有的法规出台后在社会上几无反响，可有可无;有的在立法项目草案起草、提出议案甚至在审议过程中半途而废;有的法规明显缺乏可行性，成了标语口号式的宣传品;有的法规仅仅成为地区争先创优的敲门砖或者部门巩固和扩大职权的工具。

（四）地方立法立项标准运用不充分，导致立法的操作性不强

立法是一项需要投入大量成本的活动。在进行立法程序制度设计时，就不能不关注立法资源的充分利用和效益的最大化问题。在立法过程中，当需要对某一权利义务关系加以界定时，尤其是当法律以其特殊的方式分配有限的社会资源、参与组织社会经济活动时，更需要考察、分析立法的选择是否有利于促进资源的优化配置，是否有利于提高效率。如果立法成本过高时，可能就不采取立法的形式而用别的形式配置资源，即使用立法的手段，可能会因为成本过高而不堪重负使得在实施中放弃使用。因此，立法机关应充分运用立法立项的标准，严格挑选立法项目，以避免重复立法和立法成本过高。可是，纵观现有的地方性法规，一些地方立法机关抄袭上位法或者照搬其他省市立法，造成重复立法。一些地方立法机关在时机尚未成熟的时候便匆忙立项、急忙立法，造成立法无法执行，甚至产生执法矛盾。这些都是因为对地方立法立项标准的運用不充分，缺乏有效操作性。

二、地方立法立项标准体系的建立

地方立法涉及社会的各个方面，是一个复杂的系统工程。因此，立法立项的标准需要从社会的诸多方面来考虑，笔者认为主要应包括以下四个方面。

（一）政治标准

法是政治活动和实现政治目标的一种常规形式，特别是在现代社会，民主政治就是法治政治，政治必须采取合法的形式，有规则、有秩序地运行，离开法治，就不存在民主政治。其内涵包括两个方面：一是民主政治是程序政治，要求各政治主体必须依照既定的规则和程序参与政治，行使政治权力和权利。二是民主政治是一种自由的、平等的和参与的政治。自由、平等和参与的政治为各种政见、决策和立法建议的表达与交流，各政治主体影响和参与决策提供了机会，使立法政策和法律既能真实地反映广大人民群众的根本利益和共同意志，又能够比较有效地避免出现长时期、大面积、难以纠正的决策失误。这体现在立法层面，就是建立一套科学合理的规则体系，而这个规则体系又需要在法律的引导、规范下，在平等自由的讨论中根据形成的多数人意见制定出来，由此推动政治活动的法治化。正如立法法第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。因此，政治和法具有内在的统一性。在我国社会主义民主政治的伟大实践中，党的领导、人民当家作主、依法治国三者是有机统一的[2]。党的领导是依法治国的根本保证，党通过法律执政，领导人民治理国家，有利于从法律上和制度上保证党的基本路线和基本政策的落实，保证党发挥统揽全局、协调各方的核心作用。因此，法律的制定过程就是要把党的意志转化为国家意志，把党的路线、方针和政策转化为法律原则和规则的过程。正如立法法第三条规定的，“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导”是我国立法的基本遵循。从这个意义上讲，立法本身就是一种政治行为，因此政治标准是立法的首要考虑。

政治标准是所立之法的政治取向，是明确立法的指导思想。只有能为政治服务，能够保障政治活动有序、高效进行，能够促进政治体制改革，符合党的基本路线、方针和政策的立法项目，才是具有生命力的项目，才具有制定法规的必要性。

政治标准通常在立法规划或计划的说明中是以“围绕中心、服务大局”的表达形式体现。因此，笔者认为对纳入立法规划或计划项目的政治标准可细化为如下几点：（1）涉及经济建设、社会发展和解决民生问题而需要制定地方性法规的事项;（2）事关本地区有关改革、发展、稳定的问题需要制定地方性法规的事项;（3）党中央、省委要求地方立法与上位法相呼应或体现地方特色而制定地方性法规的事项等。

（二）法律标准

地方立法的主要特征是从属性和自主性。一方面，地方立法在我国统一的、分层次的立法体制中处于相对次要的地位。地方性法规要以宪法、法律、行政法规为依据，并不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法负有贯彻实施法律、行政法规的责任，补充法律、行政法规以及先行一步为国家立法积累经验的任务。另一方面，地方立法作为一国立法体制的组成部分，也有相对独立的地位。我国立法法第七十三条第二款规定地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定。这就表明地方立法能够调整地方社会关系、解决地方问题，它可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，独立自主地立法，积极地解决应当由自己解决的问题。在中国现阶段，纵看立法法的规定，从属性是地方立法的主要属性，其表现为地方立法对国家立法的从属性，下位立法对上位立法的从属性，其核心要求是不能与上位立法相抵触。

立法立项的法律标准就是要将不抵触原则具体化，从而有助于消除各级立法之间的冲突，以实现法制统一。因此，筆者认为对纳入立法规划或计划项目的法律标准应严格按照立法法的规定，并具体考虑如下几个方面。

1.该立法项目不适宜用道德、宗教、风俗习惯、乡规民约、制定规章等调整社会关系、定纷止争的非法律手段，而应该用地方性法规来调整的。

2.从国家立法与地方立法的关系看，地方性法规立项时，必须研究国家的立法现状、立法规划、立法计划以及具体的立法动向，尤其是现有的上位法。与国家已有的法律、行政法规，不一致甚至相抵触的，应及时提出修改或废止。对于国家已经制定了法律的，除确有补充、细化必要外，地方不应立项。国家正在制定或者近期即将出台法律的，包括制定和修改，地方不应匆忙立项，否则可能出现重复。

3.从地方性法规与政府规章的关系来看，政府正在制定规章或者其规章实施时间不长，没有特殊情况急需制定地方性法规的，也不宜立项。

4.从立法内容来看，上位法明确规定地方性法规限于规定的事项，比如立法法第七十三条第三款明确，设区的市的人大及其常委会制定地方性法规只能限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。问题重复单属于暂时性、局限性或者不需要用地方性法规加以规范的事项，地方不应立项[3]。

（三）社会标准

“法的生命在于实施。”法的制定就是为了调整人们的社会关系，衡量“善法”“良法”就必须联系立法的社会效果，只有放在社会中来评价一项立法的优劣才有意义。因此，有必要建立立法项目的社会标准。社会标准就是指所立之法的社会影响力或社会涵盖范围，是“开门立法”“民主立法”的具体体现，也即要求所立项目能反映大众的立法需求，体现大众的利益，代表大众的意愿，并要求社会的广泛参与。

立法法第五十二条规定确定立法项目要“广泛征集意见”，其实质上是要求进一步拓宽立项来源。地方立法主体应把握立项的主导权和主动权，加强总体设计、通盘考虑，将关系公众切身利益的重要项目在报纸、杂志、广播、电视等新闻媒介以及有关新媒体平台上公布、公开或是以民意调查等形式，广泛征求社会各界的意见，对某些专业性、技术性较强的项目，应举行有关专家和各方面代表人士参加的座谈会，扩大专家、学者的参与度，听取各方面的意见。基于此，对纳入立法规划或计划项目的社会标准可以细化为：（1）社会公众呼声极大、强烈要求并时机成熟适宜制定地方性法规的事项;（2）已有地方性法规，但已不适应社会主义市场经济发展和社会发展需求的;（3）能切实解决本地区社会事务管理中的难点问题，回应社会公众关心的热点问题并适宜制定地方性法规的事项等。

（四）技术标准

立法既是一个科学发现的过程，也是一个技术设计的过程。技术设计是否合理直接关系法律在现实生活中的实施效果。对地方立法立项提出技术标准是为了解决立法立项的定量分析和可操作问题。因此，在选择立法项目的时候，从立法技术的角度需要考虑以下几个问题。

1.是否超越立法权限。一方面是事项范围，即是否属于地方性法规有权规范调整的事项，不得侵犯国家专属立法权这个“禁区”。比如，民事基本制度中的物权制度应当属于专属立法权事项，地方立法涉及物权方面的事项时要十分慎重。另一方面是设定权限范围。目前法律对地方性法规设定行政许可、行政处罚均界定了权限范围，因此在制定与此有关的事项时要格外注意。

2.体制障碍是否清除或者能够通过立法消除。地方性法规多数属于行政管理方面的，现行行政管理体制是否合理、顺当，对法规的实施有极大的影响。实践中，有的法规从规范的内容看似乎尚可，但是在现实生活中并未发挥多少积极作用，其中一个重要原因就是法规涉及的行政管理体制不顺，造成多头管理，责任不明，相互牵扯。因此，在行政管理体制理顺之前，体制障碍清除之前，一般不予立项。

3.立法时机是否成熟。这里的立法时机，是指所立项目反映的问题是否已经存在，并且达到了迫切需要通过法规的形式进行调整，民众对此是否已有一定的认识，并且有希望通过法规予以确立的愿望等。

另外，对于立法项目选择的技术性要求还应包括一些具体的事项。如对起草小组资格的审核，是否已有完整的法规草案、说明和参阅资料，是否已经通过有关部門的协调，是否有专家意见等。

三、结语

地方立法与国家立法一样，已经从追求立法数量转向注重立法质量，注重立法的社会效益和适用性。加强对地方立法立项标准的研究，对于完善地方立法立项的科学性、合理性、可行性十分必要，对提高地方立法质量具有举足轻重的意义。实际上，无论是地方立法还是国家立法，在立法项目的选择上都应抛弃随意性、任意性，都应建立一套立法立项标准体系，并加强对立法项目的深度研究，以期在更加科学、民主的立法道路上前进。