民用运输机场应急预案体系的优化与重构

□ 广州白云国际机场运行控制中心 宋亚胜 马发涛/文

民用机场应急预案的要求与现状

民用机场应急预案是用于指导机场范围内各单位有序开展应急处置的工作依据，其上级指导文件为国家应急管理、预案编制以及民航行业管理等方面的相关法律法规，执行单位为在机场范围内运营的相关驻场单位。

（一）民航机场应急预案的要求

《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》（CCAR-139-II-R 1）中规定“机场管理机构应当依据本规则制定机场突发事件应急救援预案，该预案应当纳入地方人民政府突发事件应急救援预案体系，并协调统一”。同时，对应急预案的内容、应急指挥机制、处置流程做了较为明确的规定，要求机场应急救援工作应该符合“遵循最大限度地抢救人员生命和减少财产损失，预案完善、准备充分、救援及时、处置有效的原则”。

在应急预案编制方面，国家相关法规标准也提出了明确的要求。《安全生产法》、《突发事件应对法》等要求，企业的应急预案编制是企业主要负责人的职责。企业需成立由企业主要负责人组成的应急领导小组，负责预案编制工作的总体组织、审核和签批。在《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2013）中，规定“生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案”。生产经营单位应当根据有关法律、法规和相关标准，结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，科学合理确立本单位的应急预案体系，并注意与上级各项应急预案衔接，并对预案的具体编制程序提出了要求。

（二）民用机场应急预案的现状

机场应急预案是组织协调各单位开展应急处置工作的文件。然而，在实际工作，应急预案的建设往往并不理想，存在以下问题：

（1）体系不健全。部分机场根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》中突发事件的分类，只按照编制了专项应急预案，缺少应急预案体系中的总体预案和现场处置方案。

（2）衔接性不强。在一些机场的预案体系中，各二级单位的应急预案没有与机场预案进行有效衔接，导致机场预案中规定的各单位职责、处置任务没有得到很好的落实。

（3）可操作性差。一些机场在预案编制过程中，在具体处置程序和工作规范的设计上与实际工作脱节，工作程序缺少接口，导致预案在实际处置过程中难以真正落实。

（4）缺少演练验证。通过演练对应急预案进行检验，是完善应急预案的有效手段。但目前有些机场在演练中脱离所编写的预案，导致演练与预案脱节，达不到演练的目的。

应急预案是有效预防和控制可能发生的事故，最大限度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案。常言道“居安思危，有备无患”。科学的、针对性的应急预案，可以将突发事件给企业带来的损失或危害降至最低。要提升应急预案的有效性、实战性和可操作性，需对应急工作进行全面的梳理和分析，搭建一套符合民用运输机场应急处置工作实战需要的预案体系。

搭建“横向到边、纵向到底”的应急预案体系

从预案层级、预案类型和预案作用3个方面入手，构建“横向到边，纵向到底”的应急预案体系，以提高预案体系的完整性。

（一）搭建3个层级组成的预案体系

可以根据应急预案适用对象的不同，对机场应急预案体系进行划分。其中，机场级预案是机场实施航空器突发事件应急救援的工作方案，在顶层设计与规范航空器突发事件分类、应急响应等级、组织指挥体系、机构职责分工以及应急处置流程等内容，为各单位预案体系建设和开展处置工作提供总体框架和要求；部门级预案是各救援保障单位（部门）根据应急救援总体预案以及本单位职责制定的，用于支持和规范本单位（部门）应急处置工作的应急救援预案；现场处置方案/检查单是根据应急处置任务和处置范围制定，用于支持应急处置的部门岗位开展应急处置工作的文件或表单。

“机场级预案—部门级预案—现场处置方案检查单”的3级预案架构的搭建，可以有效实现预案体系对机场整体应急处置、各单位应急处置和应急岗位现场操作的纵向贯穿，确保了预案体系的“纵向到底”。

（二）划分2种不同功能的预案类型

根据预案所描述对象和作用的不同，可以将应急预案划分为“事件类预案（应急预案）+活动类预案（处置方案）”2种预案类型。应急预案是以突发事件为主体，针对在应对某一类或某几类突发事件时各单位的应急处置职责、处置流程和处置任务进行规范和明确的文件。处置方案是以处置任务为主体，针对在应急处置过程中某一项或某几项处置任务的具体处置流程、规范和标准进行描述和明确的文件。事件类预案（应急预案）与活动类预案（处置方案）相互配合，可以有效解决应急处置时应该“做什么”和应该“怎么做”两个问题，有利于提高应急预案的可操作性。

（三）构建“1＋N”的总分式预案模型

在机场级预案的具体分解和构建上，可以采用基于突发事件的应急预案建设方法。通过突发事件分析、应急活动分析以及预案编制评估3个步骤，构建以1个总体预案作为统领，多个专项预案覆盖所有航空器突发事件类型的“1＋N”预案模型。总体预案是从总体上阐述航空器突发事件应急处置工作的文件，是覆盖所有航空器突发事件类型的通用性、统领性处置方案；专项预案是根据某一类型航空器突发事件的特点和处置要求而制定的具有针对性和具体化的应急处置方案。以某机场为例，根据所处置的航空器突发事件的特点，制定了航空器失事、航空器空中遇险、航空器地面遇险、航空器空中遭受非法干扰和航空器地面遭受非法干扰5个专项处置预案，有效兼顾了应急预案的覆盖面和可读性。

（四）制定重点应急岗位处置检查单

为确保应急预案在实际处置工作中的应用和落地，在完成“1＋N”预案模型构建的同时，可以进一步深化预案编制工作，编制岗位处置检查单，提高应急预案的可操作性。

处置检查单是在应急预案、处置方案的基础上，集合了某一个具体岗位在具体场景中的处置任务和处置规范，具有内容具体、形式简单、针对性强的特点，可供处置人员在实际处置工作时直接使用。而应急指挥官、指挥员是组织整个应急处置工作的核心力量，其工作是否有序有效开展，关系到机场应急处置工作的成败。消防员、医护人员等一线处置人员，是具体组织实施现场救援任务的岗位，其是否有效开展处置任务，直接影响到救援工作的成效，对减少人员伤亡和财产损失有重要的意义。因此，为提高指挥官、指挥员、现场处置人员应急处置工作的规范性，各机场应制定面向岗位的应急处置检查单。

构建“3个阶段＋3个区域”的应急预案结构

按照“时间和地点”2个维度对应急处置流程进行分解，构建以“3个阶段＋3个区域”为主要框架的预案结构，以对单个预案的内容进行有效的组织和梳理。“3个阶段＋3个区域”预案结构如图1所示。

图1：航空器突发事件应急预案主要结构

（一）按照时间维度划分3个处置阶段

在时间维度的分解上，根据突发事件事态发展的一般过程，以“事件信息接报、指挥体系构建、现场处置任务完成、全部处置任务完成”4个关键节点为主要节点，划分“事发处置、事中处置和后期处置”3个阶段。事发处置阶段是指从机场接报到指挥体系完全建立期间，强调各单位在指挥体系建立前，依据预案自发开展先期处置工作；事发处置阶段是指从机场指挥体系建立到现场处置任务完成期间，强调应急处置任务在各区域的有序开展；事后处置阶段是指从现场处置任务完成到全部处置任务完成期间，强调工作重点转移到善后处置和运行恢复中。通过“3个阶段”的梳理和划分，可以确保处置流程的系统性和处置任务的完整性。

（二）按照地点维度划分3个处置区域

在地点维度的分解上，根据各项处置任务所处的具体位置，对事中处置阶段的处置任务进一步分解，划分为“总指挥部、处置现场和联动现场”3个区域。总指挥部主要是机场在后台开展指挥决策以及组织协调的场所，主要履行处置决策、总体指挥和后台支持职能；处置现场是指航空器突发事件的所在地，主要任务是完成对突发事件本身事态的控制和救援行动；联动现场一般是指机场航站楼和机场公共区，主要开展人员安置等与处置现场关联的工作。事中处置阶段3个区域的划分，推动应急预案的进一步结构化，确保应急处置工作的条块结合和有效联系。

（三）全面梳理完善预案各项处置任务

在完成“3个阶段＋3个区域”框架结构的基础上，需要对不同阶段、不同区域的处置任务进行全流程梳理。以某机场应急预案为例，在事发处置阶段共梳理了信息接收、信息研判及信息通报等7项处置任务。在事中处置阶段，共梳理出总指挥部需开展总体决策统筹等10项处置任务，处置现场需开展险情控制、伤员救治等10项处置任务以及2个联动现场的各4项处置任务；在事后处置阶段，共梳理出善后处置等7项处置任务。对处置流程进行分解，对处置任务进行梳理，确保了应急预案结构的完整性和系统性。

设计“4个指令＋4级响应＋3级指挥”的处置机制

提升机场应急处置机制的合理性和规范性，是完善应急预案的核心工作之一，可以从救援等级、响应等级和指挥体系等方面入手，提升机场应急处置机制的有效性。

（一）完善应急救援等级，设计4个行动指令

为进一步完善机场各救援单位的应急救援响应行动规范，可以在《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》要求的设置“紧急出动、集结待命、原地待命”3个应急救援等级的基础上，根据实际处置工作需要，增设相关行动指令，用于指导相关单位按照指令开展工作。以某机场为例，增设了“立即处置”行动指令，主要适用于航空器在地面发生除坠毁、爆炸、起火、严重损坏之外的突发情况，如航空器地面火警、偏出道面等情况发生时，指令相关救援单位立即前往事件现场，根据现场总指挥的指令开展应急处置工作。增设相关行动指令，可以进一步提升行动指令的完整性，确保覆盖所有类型的突发事件。

（二）按照事件严重程度，设计4个响应等级

为有效调配不同情况下的应急资源，可以按照突发事件性质和严重程度、对机场的影响程度以及与政府的对接需要，设置机场的应急响应等级。以某机场为例，设置了4级机场应急响应等级。I级响应是指超出机场处置能力的灾难级事件，由机场董事长担任总指挥；II级响应是指基本可以由机场独立处置的事件，由机场分管领导担任总指挥；III级响应是指可以依靠机场值班体系进行处置的事件，由机场当天1号值班领导担任总指挥；IV级响应是指由区域管理部门组织处置的事件，由区域管理部门相关领导牵头组织处置。

（三）按照层级分明原则，设计3级指令体系

可以按照“前台后台分离”、“决策指挥分离”的设计思路，构建“总指挥部—现场指挥部—各处置单位”的3级指挥体系。总指挥部是航空器突发事件应急处置工作的最高指挥决策机构，负责应急处置工作的总体指挥调度、重大问题决策、对外联动协调、机场运行秩序调整以及除现场救援外其他应急处置工作的组织指挥。现场指挥部是各现场应急救援单位在事件现场的联合指挥场所，负责组织各单位对突发事件现场险情进行处置，调配人员和装备，控制突发事件现场事态，最大程度保护人员生命和减少财产损失，降低事件对机场运行的影响。各处置单位根据处置任务的要求，在总指挥部、现场指挥部的指挥下开展工作。3级指挥体系的搭建，可以确保前台、后台指挥机构的分工明确和有效协同。某机场应急指挥体系主要结构如图2所示。

图2：某机场应急指挥体系主要结构

结语：

民用运输机场应急预案的优化和构建，事关机场应急处置工作的成败，是一项需要持续推进的工作，需要机场根据运行环境、法规要求和实际案例不断总结经验，持续改进。更为重要的是，在日常工作中要不断强化应急演练和培训力度。一方面是通过演练检验预案的可行性、可操作性和实战性，作为优化预案的依据；另一方面，应急预案不是写完就束之高阁的文件，是需要所有参加处置的人员熟悉和掌握的基础性文件，因此需要通过多种方式开展培训工作，确保各级人员熟悉掌握预案的内容；最后，开展无预警、不事先通知的应急测试，是提高各级人员对预案重视程序和提升各级人员应急处置能力的有效手段，各机场在日常工作中也可以在开展应急演练培训的基础上，不断加大应急测试的力度和频次。通过“体系建设与演练测试相结合”的理念，才能真正提升机场应对突发事件的综合保障能力。