行政事业单位业务层面内部控制建设研究

徐睿泽 余茜茜

摘要：实施行政事业单位內部控制能有效保障单位实物能够有效运行，也能促进国家相关政策和法律法规的落实。本文将从行政事业单位业务层面目前存在的主要问题进行分析，从预算编制管理等方面思考怎样完善行政事业单位业务层面内部控制建设。

关键词：行政事业单位;业务层面;内部控制建设

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）09-0123-03

近几年，国家逐渐加大对行政事业单位的建设力度，而行政事业单位内部控制水平直接关系到单位资金投入以及后续建设等相关情况，所以自2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）并于2014年1月1日起施行，表明了我国正式确立行政事业单位内部控制的规范和制度依据。2015年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），更加明确行政事业单位建设内控体制的指导思想。在之后的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，提出若干关于行政事业单位内控解决办法，为单位加强内部控制建设指明了方向。这些规范意见为行政事业单位的发展提供了理论基础。

一、行政事业单位业务层面内部控制概述

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制管理目标，结合单位实际情况，通过制定制度、实施措施和执行程序等手段，对经济活动的风险进行防范和管控。实施行政事业单位的内部控制是推进单位改革和发展的必要措施，也是保障单位组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，目标实现的长效保障机制。

行政事业单位业务层面内部控制在实际业务层面工作中，需要完成事前规划、事中控制、事后监督三个环节，是行政事业单位内部控制的重要内容。通过业务收支、资金资产管理、合同项目控制管理等有效控制预算、采购、资产等经济活动，从而有效促进行政事业单位的发展。建立合理有效的行政事业单位内部控制制度与体系，是单位加强管理和保障各项工作顺利完成的基础，也是保证行政事业单位能够更加稳定发展的有力保障，从而更好地提升单位的管理水平。

二、行政事业单位业务层面内部控制建设存在的主要问题

（一）预算编制存在的问题

1.预算编制缺乏科学性

行政事业单位在编制预算过程中缺乏全面深入调研，存在主观化和经验化的问题。比如行政事业单位容易按照以往的经验进行预算，造成进度不合理、超预算支出等问题。行政事业单位预算编制时没有充分考虑预算长远发展，过于注重目前利益。导致预算编制缺乏科学性。

2.预算管理流程缺乏系统全面性

在程序控制方面，没有形成合适的预算编制程序和监督执行程序。例如行政事业单位出现预算执行审批流程不完善的情况，划分单位规模、业务层次、资金规模等方面存在不合理的现象，没有根据实际情况对预算审批进行有效的管理。

3.预算执行过程缺乏规范性

目前行政事业单位的业务量通常相对较大，无法审批全部的业务情况，导致单位无法合理安排预算经费。同时在预算执行过程缺乏相应的控制监督机制，相关的业务部门没有提供一些预算的数据，缺乏预算工作可计划，容易影响预算执行进度和资金的使用质量。

（二）收支业务控制存在的问题

1.收入控制管理存在缺陷

行政事业单位存在收入归口管理不严的现象，容易在账务资金循环时滋生舞弊现象。同时由于业务部门和财务部门沟通不及时、不全面，无法确定收入的时间、具体来源以及标准等相关信息，影响全局收入的及时掌控，造成行政事业单位收入控制偏离预算的现象。

2.专项资金管理力度不够

在专项资金管理过程中，支出缺少相应的标准，产生拨款专项资金不够及时准确的现象，造成挪用专项资金或超出资金使用范围，需得强化资金使用范围。

3.资金支付过程中欠缺动态监督制度

行政事业单位存在领导权力过大，容易产生资金舞弊现象，影响资金运营的规范管理。单位费用报销审批程序和审批权限也存在不足之处。

（三）政府采购业务控制存在的问题

1.政府采购活动和执行验收程序存在缺陷

单位采购业务没有做到归口管理，缺少采购过程的统筹管理。导致采购成本增加。同时，存在采购操作程序不合理的现象，造成采购投标机制运作失效，与本单位的发展目标相背离。

2.政府采购对供应商评估选择、安全保密机制不够完善

单位选择供应商过于随意简单，重大涉密政府采购项目缺乏保密安全管理，忽略签订保密协议或者在合同中设定保密条款等相应管理办法。

3.采购业务与预算管理及资产管理存在无法及时衔接的现象

行政事业单位没有按照相应的预算和计划进行采购业务，在编制预算时缺少各部门详尽有效的需求计划，无法在预算中准确有效体现。同时存在没有及时沟通资产管理部门的现象。导致资产重复采购。

（四）资产控制管理存在的问题

1.资产控制没有实现动态化管理

单位对实物资产和账务资产交接不够紧密，资产管理员注重对实物的管理。财务部门注重对资产价值的核对，双方无法互相牵制互相监督，会造成资产购置、处置人账不及时等账实不符的情况。

2.缺乏相应支出管理月底计划

单位资金流水数额比较大，特别是库存货币资金数额较大，给财务部门资金管理带来较大风险。

3.缺乏资产控制管理，无法合理配置、科学管理资产

单位没有设置专门的资产管理机构，使得资产管理机构不够独立，导致单位内部资产管理混乱。单位存在资产调拨随意，放置地点混乱不清的情况，也无法及时有效地变更资产使用部门。

（五）合同控制管理存在的问题

1.合同管理缺乏规范性

单位在制定合同时，缺乏有效法律文件的支持。缺乏法律顾问的把关，在应用的时候存在较大的法律风险。合同是双方权利义务的有效法律证明文件，需要明确合同相关经济活动范围和条件，直接影响双方利益，所以合同不能单单由业务部门制订、领导审核，要确保合同的规范性、有效性，就必须由法律顾问监督完成。

2.合同的保管缺乏规范性与统一性

单位缺乏合理有效的合同保管制度，未定期统计、分类和归档合同，导致合同查找不便，耗费人力，缺乏效率，也无法实行对合同的全过程管理。

（六）建设项目控制存在的问题

1.缺乏建设项目审核机制

单位建设项目一般规模大、耗时长、资金总额大，控制风险较大，需要建立建设项目审核机制，使得审核审批程序变得更加合理规范。

2.没有及时将已投入使用但没办理竣工手续的建设项目转为资产

单位应当按照建设项目的估计价值暂估入账，及时根据实际情况计提折旧。等办理了竣工决算手续后，再按照实际成本调整原来的暂估价值。

三、行政事业单位业务层面内部控制建设的建议措施

（一）做好预算编制控制，提高预算管理水平

1.有效安排预算编制工作

单位应当建立健全的预算编制、审批执行等预算内部管理机制。根据实际预算管理制度合理分设岗位、明确职责，分离各不相容岗位。各部门人员明确对应的预算编制工作要点，加强预算编制的学习，掌握各种政策和规定，以便更好地实现各部门的全面预算。单位应加强各部门岗位之间的沟通与协调，及时取得预算编制相关的数据信息。以便及时有效地运用，使得预算编制更加科学、合理、全面地进行。

2.保证预算执行工作落实到位

单位应定期汇报各部门预算的执行情况。对于已经通过的预算，进行指标分解管理，严格按照预算资金申请拨付流程，执行相应的程序，做好资金拨款报告分析。健全预算执行分析机制。单位应定期召开预算执行分析会议，针对执行过程中存在的问题，进行相应地讨论研究，并根据实际情况提出改进措施，从而有效地提高预算执行的力度。

3.完善决算管理机制

单位应及时完成年度决算，做到决算过程有标准、决算成果准确完整，在决算成果的基础上进行数据分析，把握预算与决算的关系。

（二）加大收支业务把控力度。完善单位支出机制

1.完善收支内部控制管理制度

单位应加强收入归口管理，关注支出预算管理，各部门运用相关平台汇报部门内部预算，合理分配工作岗位，明确部门人员职责，更要防止资金循环形成的“小金库”现象。

2.建立健全票据管理机制

单位申领、启用、核销、销毁各类票据应按照规定办理相关手续，做好票据的保管和登记管理工作。单位严厉打击转让出借、代开买卖票据的行为，尤其重点防范假发票，单位可利用相关技术查验发票真伪。

3.明确单位内部审批制度

单位应规范大额资金的使用。调整制定合理的使用要求，并及时审核大额资金使用情况。单位应明确经济业务活动的开支范围、报销标准、报销流程，加强各类支出的审核力度。

（三）加强采购业务控制，降低采购成本费用

1.使用采购信息管理平台

单位应安排专门的人员进行采购工作，在完成采购业务之后，及时准确地将采购物资等相关信息上传至该平台。单位也可在该平台上选择相应的供应商，进行日常采购业务。

2.加强采购业务预算与计划的对应

单位内各部门岗位应及时根据实际需求和单位标准编制业务预算计划，采购工作应严格按照预算计划来进行，不得随意更改，实现采购费用的有效管理。

3.增强采购活动的管理

单位应当对采购活动实施归口管理。建立采购部门与其他部门岗位相互协调、相互制约的机制。对于采购工作则需要严格按照预算规定进行，实现对采购经费的精细化预算管理，有效降低采购成本费用。

4.完善采购业务的内部监督制度，实现采购业务内控活动的再控制

单位应加强对政府采购申请、变更政府采购方式等事项的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。严格履行审批手续。

（四）完善单位资产管控，动态管理有关资产

1.建设资产信息管理系统

单位应做好内部资产的动态管理，对于资产调出方面。需要通过相应的信息技术管理平台来填制“资产调出申请单”，在领导审批之后将信息传输到资产管理账户上，由资产管理员进行后续变更工作，实现对财务资产的统一化管理。

2.提升货币资金的安全力度

单位应实行货币资金管理岗位责任制，加大货币资金授权审批管理力度。单位也应坚持和完善授权审批管理和货币资金定期不定期盘点核查制度，各处应由有关负责人签字或盖章的，应当严格履行签字或盖章手续。

3.加强对实物资产有效管控

单位应加强实物资产归口管理，加强资产配置、使用和处置环节的管理。定期清查盘点资产，及时处理已损坏、盘亏的资产，确保账实相符。

（五）加强单位合同控制，实现信息化监督

1.建设合同内部管理机制

单位应根据本单位实际情况，合理设置合同授权签署岗位，落实合同管理岗位责任制度，建立合理的合同授权审批和签署权限机制。

2.做好合同订立的控制管理

单位应明确合同订立的相关范围与条件，充分了解签订对象的主体身份等相关情况。进行合同书面文本签订的时候，需要经过专业的法律程序以及法律顾问审核，操作时要充分考虑成本效率情况。可以由法律顾问负责审核单位内合同范本。同时，合同签订还可以设置签订、审批、执行监督等关键点，安排专门人员进行管理。

3.建立合同履行监督审查制度。监控合同履行情况

合同履行是合同业务控制管理的重要环节，单位应监控管理合同的履行。在合同履行过程中，对于无法及时履行合同、变更解除合同等情况，应当按照国家合同履行相关规定采取相应的应对措施。

4.进行有效的合同管理

单位应安排专门人员进行合同保管，将合同进行編号，制定相应的目录，并且定期统计、分类和归档合同。单位可以将合同扫描件保存在相应的信息管理平台上。以此提升合同管理效率。

（六）加强建设项目控制，推动项目建设发展

1.加强建设项目资金的专款专用

单位应准确把握建设项目的进度情况，加强项目款项支付的审理。合理办理价款建设项目结算。

2.严格把控项目建设各环节

单位应加强建设项目的监督力度，在立项环节做到项目可行性分析，设计和预算环节做到选择合适的设计单位、审核相关预算与设计方案，招投标环节做到严格执行招投标管理制度，建设施工环节做到工程材料质量控制管理，将责任追究制度落到实处。

四、结束语

综合而言，加强行政事业单位业务层面的内部控制建设有利于行政事业单位稳定发展，但是这是一项全新、长期而又艰巨的工作，随着我国经济的快速发展，单位内外部环境必然出现各种新情况，需要从预算编制业务、收支业务管理、政府采购业务、单位资产控制、合同把控监督、建设项目控制等各方面做好内部控制工作，内部控制体系也需要不断进行完善与更新，不断促进行政事业蓬勃发展。