基于行政法秩序分析行政批示行为

2019-10-18姜志明

法制与社会 2019年27期

摘要我国作为有中国特色的社会主义国家，行政批示行为较为常见，是我国行政管理优势之一，为提高我国行政管理质量奠定基础。本文通过分析基于行政法秩序的行政批示行为，以期推动行政批示行为朝着法治化、系统化、科学化方向持续发展。

关键词行政法秩序行政批示行为

作者简介：姜志明，青岛市黄岛区大场镇人民政府，研究方向：法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.299

行政批示行为属于行政法研究主要内容之一，主要源于行政批示行为关乎国民权益，与政府行为、市场经济等领域发展关系紧密，为此需以法律化手段加以约束，旨在保障受行政批示行为影响主体及客体权益，建立良好的行政批示规制，用以约束、敦促、监管行政批示行为，拓宽中国特色行政法制道路，营建良好的行政法秩序发展氛围，使行政管理质量得以有效提升。然而，相较于西方发达国家，我国行政批示行为研究相对滞后，未能形成具备指向性的行政批示体系，这也为本次研究创造条件。基于此，为推动我国行政管理事业稳健发展，基于行政法秩序分析行政批示行为显得尤为重要。

一、基于行政法秩序分析行政批示行为界定

以行政法秩序为依托，针对行政批示进行分析，主要分析对象是指行政批示行为，而非行政批示内容，具体行为界定可从以下几个方面进行分析：第一，在行政系统内部存在的行为称之为行政批示行为，主要是指负责人在权力所属范围内以下级部门报告为载体，以新闻媒体、信件等形式为依托，在明晰报告内容前提下，针对报告作出分析与处理的行为;第二，负责人根据个人意志、行政部门属性及各个管理层的意见汇总得出决策并实施行政批示行为，使相关事件的处理带有个人色彩，个人倾向性较重;第三，以书面形式为载体诠释“批示”一词，相较于“指示”批示书面性更强，随意性相对较弱;第四，在行政部门日常工作进程中，行政批示行为影响力较大且决定性较强，赋予行政组织管理权，将部门权力、个人经验、管理层意见统筹在一起，体现行政部门权威及权责，将相关行为转化为行政决策性内容，使行政批示行为的界定更为明确，为发挥其积极效用奠定基础。

二、基于行政法秩序分析行政批示行为类型

（一）行政批示行为轮廓分类

为使行政批示行为轮廓更为清晰，需对其批示概念进行分析。其一，明确负责人批示、行政批示概念，前者主要是指党及政府部门负责人进行批示，后者主要是指以规章制度、法律法规为依托，除去党委及政府部门负责人的批示主体，为此行政批示行为属于批示下位概念;其二，明确行政决定、行政批示概念，前者针对具备某种权利及义务的行政主体及其决策，尤其针对重大决定需由负责人进行批示，为推行行政决策奠定基础，后者批示主体权利及义务约束性较弱;其三，明确行政意见、行政批示概念，前者不局限于书面表达形式，还可应用口头表达形式传递行政意见，负责人针对意见进行权衡并妥善采纳，作为重要参考是行政决策产生依据之一，后者属于负责人阐述意见手段之一，以书面形式为依托;其四，明确行政批复、行政批示概念，前者具备后置性及互动性特征，在请示前提下予以批复，负责人在被动状态下行使权力，属于上下级互动模式之一，后者不局限于上下级范畴，在任何行政机构内均可应用行政批示，相较于“批复”，行政批示行为空间动能更大且主动性更强。

（二）行政批示行为标准分类

为保障行政批示行为外延得当，需对相关行为标准予以分类，具体可从以下几个方面进行分析：第一，将行为主体视为标准进行分类，分为政府批示、党内批示两大类;第二，将行为示范力为标准进行分类，分为无约束力批示、有约束力批示两大类;第三，将行为内容为标准进行分类，分为情感型批示、程序型批示、决策型批示三大类。其中，有无约束力可作为行政法秩序分析重要依据，使行政批示行为分析更为透彻，同时还可按照批示具体内容及相关内容肯定与否进行分类，分为依法处理、酌情处理、否定性批示、肯定性批示等类型，还可按照行政批示行为对象进行分类，分为针对特定“人物事”进行批示、针对非特定“人物事”进行批示两大类。

（三）行政批示行为分类优化

通过分析行政批示行为类别，可助力人们理解批示现象，然而有些分类却存在外延性差，研究类别不科学等问题，需对行政批示行为分类进行优化。例如，可将相关行为分为无约束力批示、有约束力批示、效力对外批示、效力对内批示四大类，使行为方向更为明确，行为主体与客体的分析更加高效，使行为结果优劣的评价更加深入具体。再如，以行为内容为依托进行分类时，可分为指示性批示、步骤性批示、决定性批示及审批性批示，其中审批类批示主要是指针对下级工作者请示负责人抒发个人意见，如全部同意、全部不同意及部分同意等;决定性批示主要是指通过研究針对请求予以答复，在行政机关裁量时较为常见;负责人仅为系统批示一环的批示行为则称之为步骤性批示;在特定范围内进行指导的批示行为称之为指示性批示，主要在处理宏观性事宜时较为常见。

三、基于行政法秩序分析行政批示行为范围

（一）行政批示普遍行为活跃范围

针对行政批示行为范围进行分析可明确相关行为批示角度，使行政法的准入更为高效，从行政法视角、行政管理及政治学角度出发予以区分行政批示行为范围，找准行政批示行为范围研究重点。例如，作为一类文书，行政批示行为仅在职能部门管理活动中产生，与其他文书形式相似，约束力、时效性、针对性较强，负责人以文书形式敦促承办人以明确政治立场、维护公众权益、维护领导权威为出发点予以办理，以“请示”“传阅”“专家意见反应”“通报”等、“信件”等形式予以批示，使负责人意愿得以下达。再如，作为行政法主要内容之一，行政批示行为受相关法律约束，针对批示依据、目的、流程、规定等内容予以明确，使行政批示行为活跃范围更加清晰，为发挥职能部门能力提供依据。

（二）行政批示“个案”活跃范围

在实际工作进程中行政批示行为常处于保密状态，通常情况下批示内容并不对外公开，使相关资料的搜集整合存在一定难度，行政批示行为范围边界变得模糊。通过对近年行政批示行为执法案件进行分析可知，行政批示“个案”活跃范围可从以下几个方面进行分析：第一，以书面形式表达负责人执法意见，例如在《立案审批表》内工商行政管理负责人针对相关案件提出审核意见，在《行政处罚决定审批表》内负责人给出最终审核意见等批示行为活跃范围均以书面形式表达执法意见;第二，根据请示作出批示，针对复杂案件需结合案件进展明晰工作要点，在了解工作阻力前提下进行批示;第三，以公众权益、社会影响等因素为先导，以规避案件消极影响为前提，针对“个案”提出意见，指导职能部门解决“个案”问题，发挥行政批示行为实施能效。

四、基于行政法秩序分析行政批示行为属性

当前有关行政批示行为法律属性的解读存在差异，主要源于行政权力的行使并非仅依靠批示，根据批示负责人职务、自身情况等条件，受相应制度约束，加之市场边界变动影响，使行政批示行为属性存在变化，既可以称之为行政决策，又可以视为行政批示行为表达，为此需在明晰行政批示行为属性前提下，针对行政法秩序进行分析。

（一）从行政组织法角度进行分析

行政批示行为产生基础源于行政组织法，使相关行为变得正当，解决行政批示行为产生来源、权力来源等问题。通过制定规章制度强化行政批示行为合规属性，提高职能部门决策及执行能力，使行政组织结构更加稳定，各个部门职能边界更加清晰，弱化行政批示行为个人意志对批示结果所产生的影响，通过行政组织法健全行政批示行为内部程序，解决行政内部程序问题，使相关行为更加科学有效。

（二）从行为法角度进行分析

为保障行政批示行为相关制度富有约束性，需应用行政法予以规范，需率先明确行政批示行为性质。作为特殊行政手段，现有行政法内容无法对其进行精细的描述，性质界定较为模糊且与行政法存在冲突，这对行政法变革来讲是新时代的契机。基于此，在持续优化行政法基础上，对行政批示行为性质进行明确，将其视为职能部门负责人依法依规行使权力的载体，使批示行为性质得以明确。这就需要行政批示行为以非对外法律效果的产生为前提，以指示下属部门展开相关工作为出发点，仅对行政部门内部具有效力，相关行为与行为人的参与无关，将其视为行政权力行使流程之一。从行政批示行为表面进行分析，其属于职能部门负责人权力外化的过程，从行政批示行为实质进行分析，不仅具备行政批示性质，还具备行政内部行为界定能力。

五、基于行政法秩序分析行政批示行为规制

（一）行政方面的规制

作为内部行政程序重要一环，需建立与之相关的自我规制，赋予该规制行政最终决策权以及法律监督权，引导行政部门自我监管，使行政活动属性并非法律约束性这一种，在法律法规约束下存在一定自由度，这就需要加强行政内部规范，在相关规范加持下规避司法过度干预，加大行政部门批示行为内部控制力度。这就需要行政方面率先统一批示内容、程序、形式、责任，在《国务院办公厅关于做好国务院负责人批示件管理工作的通知》（2004年）规制经验指引下，针对不同职能部门及地区推行相关规定，使行政批示行为更加规范、高效、统一、科学。在此基础上制定行政批示行为审查、备案、监管等制度，确保各项行政批示行为合法合规，建立健全内部问责机制，理清行为边界，推动行政批示行为朝着规范化、标准化、程序化方向发展。

（二）司法方面的规制

在司法審查等领域需有行政批示行为研究发展一席之地，虽然不必任何行政批示行为均具备可诉性，但“个案批示”存在侵害行为主体或客体权益现象，需挣脱传统行政诉讼束缚，通过司法方面的规制解决相关行为可诉性界定问题，推行相关规制评断标准，不断完善法律法规，如针对《行政诉讼法》中有关“内部行为”的内容予以拓展，使相关行为内外区分更加明确，限制并圈定权益保障范围，为践行司法方面的规制指明方向，并在实践中累积司法方面的规制创设经验，赋予行政批示行为内部属性、外部属性，解决诉讼受案问题，使我国行政批示行为更加合理合法。