“一带一路”背景下海峡两岸法律援助的交流与合作

摘 要 “一带一路”建设是习近平主席倡导的与“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”沿线国家或地区开展经济合作打造命运共同体的区域合作平台。两岸应抓住这一难得的历史机遇，在“一带一路”平台上携手合作、共创繁荣。作为两岸法律人，如何在当前两岸的政治背景下跨越两岸法律援助制度的沟隙，凭借法律人应有的理性，利用互联网、大数据等信息化技术，为“一带一路”建设的合作各方提供高端、专业的法律援助服务，为两岸的经济发展与政治互信添砖加瓦。

关键词 “一带一路” 法律援助 两岸 交流 合作

作者简介：刘福来，厦门大学法律硕士，福建旭丰律师事务所副主任，四级律师。

中图分类号：D618                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.294

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。它旨在借用古代丝绸之路的历史美誉，在中国与沿线有关国家、地区间既有的双边或多边机制的基础上，开展经济合作，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。2016年4月23日，中国“一带一路”规划《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》正式公布，其中明确了基础设施建设和投资贸易合作将成为“一带一路”建设的重点内容。

海峡两岸同宗同源，血脉相连。2015年11月7日，习近平总书记和马英九在新加坡进行建国以来的首次会晤。 因执政理念不同，我国台湾地区虽暂未加入“一带一路”合作平台，但正如我国台湾地区中国文化大学教授庞建国所指出的，“一带一路”是我国台湾地区小企业与制造业前所未有的机遇，应该主动参与融入。 可以预见，在不久的将来，两岸将在“一带一路”平台上携手合作，共创繁荣。海峡两岸关系协会前会长汪道涵先生曾言;“所有的台湾问题、两岸问题，最后都是法律问题。”两岸要往前走一步，就是法律往前走一步。 因此，如何未雨绸缪、法律先行，在“一带一路”合作中为海峡两岸人民、企业提供全方位的法律援助服务，促进两岸经济融合与发展，是两岸法律人应有的担当。

一、两岸“一带一路”建设需要法律援助服务的保驾护航

习近平主席在博鳌论坛上作主旨演讲时指出，要把“一带一路”打造成为顺应经济全球化潮流的最广泛国际合作平台。

两岸“一带一路”建设涉及基础设施建设、投资、贸易、境外融資活动等高端涉外业务，对合作过程中涉及的政治与法律风险的评估、防范，以及对纠纷化解模式的预设与安排，是合作成功的根本保证。然而，基于两岸目前社会制度与法律环境存在较大差异的客观现实，只有通过提供全方位的法律援助与支持，才能保证两岸“一带一路”建设合作顺利进行。因此，作为两岸的法律人，自当以防范“一带一路”合作风险、化解矛盾纠纷为宗旨，加强两岸法律制度的交流与学习，为两岸经济建设保驾护航。

二、两岸法律援助制度的现状及比较

法律援助制度是世界各国、各地区普遍采用的一种司法救济制度。我国大陆地区于 2003年9月公布实施了《法律援助条例》;我国台湾地区也于2004年1月公布施行了“法律扶助法”。但两岸法律援助制度在内容规定、机构设置等方面存在比较大的差异。

（一）两岸法律援助制度内容比较

1.法律援助的对象

我国台湾地区“法律扶助法”第一条开宗明义：“为保障人民权益，对于无资力，或因其他原因，无法受到法律适当保护者，提供必要之法律扶助，特制定本法。”对于“无资力者”的定义，其第三条规定，“符合社会救助法之低收入户或其每月可处分之收入及可处分之资产低于一定标准者。前项所称一定标准之认这办法，由基金会定之。” 实践中，台北市二人单身户全户每月可处分收入新台币 28000元以下、高雄市23000元以下、其他地区22000以下，且可处分资产全户共计50万元以下的，认定为无资力者，家庭人口数每增加一人的，全户每月可处分收入增加1万元。在扶助次数上，一年以三次为限，超过的，须经分会会长同意。

我国大陆地区《法律援助条例》第十条规定了法律援助的对象范围，包括因经济困难无力聘请律师或因其他原因而没有聘请律师的人。而对于经济困难的认定标准，因大陆各地区经济发展不平衡 ，《法律援助条例》未规定统一的衡量标准。

2.可申请援助的事项范围

对于可以申请法律援助的事项范围，大陆地区《法律援助条例》第十条、第十一条规定了准许申请法律援助的情形，同时授权各省、自治区、直辖市人民政府可以对第十条规定以外的法律援助事项作出补充规定。而我国台湾地区“法律扶助法”采用的则是“例外排除”的体例，其第十六条规定了六种不应准许的情形。对于援助范围，在事项上，我国台湾地区的规定会比大陆地区的来得广，但我国台湾地区的规定有地域限制，大陆地区的则没有限制规定。

显然，根据两岸法律援助制度设计，只有经济困难的申请人才符合援助条件。而参与“一带一路”合作的主体不可能为经济困难者，依现有制度，其所需求的法律服务根本不可能得到援助许可。因此，在“一带一路”背景下，基于受援人范围将发生较大的变化，修正法律援助制度，扩充援助对象与范围，已不可避免。

（二）两岸法律援助经费的来源及其构成的比较

依我国台湾地区“法律扶助法”第六条之规定，法律援助工作的经费全由我国台湾地区政府捐助成立的法律援助基金会运营，基金会基金为100亿元新台币，除鼓励民间捐助之外，由主管机关逐年编列预算捐助，第一年度的编足预算为新台币5亿元。根据我国台湾地区法扶会2014年度报告书，法扶会该年度总经费收入约为新台币9.5067亿元，其中86.81%来自我国台湾地区政府的捐助，民间捐助收入仅占0.19%;总经费支出为新台币9.5066亿元，其中84.61%为成本。这些数据表明，2014年度法扶会的经费余额几乎为零，经费十分紧张。而根据法扶会2017年度报告书，年度总经费收入约为新台币13.83亿元，其中90.33%来自我国台湾地区政府的捐助;总经费支出为新台币14.23亿元。很明显，2017年度法扶会的经费出现透支，更加紧张。2016年同样出现透支现象。

根据大陆地区《法律援助条例》第三条之规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持。2016年，大陆地区共办理法律援助案件130万余件，提供咨询800万次，全国已有95%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，25个省（区、市）设立了省级法律援助专项资金，28个省（区、市）调整了办案补贴标准，全国法律援助经费总额达到21.2亿元。 在不计算咨询产生的经费的情况下，包括法律援助机构的全部运行成本在内，每一件法律援助案件分摊的费用仅为人民币1630元，折合新台币约7500元。

以上数据表明，经费问题一直是困扰海峡两岸法律援助机构的根本问题。

（三）两岸法律援助义务人的范围、层次结构之比较

1.义务人的范围

我国台湾地区“法律扶助法”第二条规定，“各级法院、检察院、律师公会及律师负有协助实施法律扶助事务之义务”。而在大陆地区，根据《法律援助条例》第六条、第二十四条的规定，法律援助的义务人为执业律师和社会机构人员。

2.援助律师的性别、年龄与执业年限层次结构

根据我国台湾地区法扶会2017年度报告书，该年度參与法律援助的律师共3810名，其中年龄31-40岁的占37.64%，41-50岁的占31%。而在援助律师的执业年限上，满2-5年的占21.89%，满6-10年的占16.12%，满11-20年的占20.68%，满20年以上的占16.82%。 从2014年至2016年的法扶会年度报告资料来看，各项指标基本相当。

大陆地区未就援助律师的此类信息进行公布，但在实践中，由于大陆律师的援助义务性强，酬劳低，参与法律援助的律师绝大多数为执业年限在6年以下的律师，甚至是执业不到2年的年轻律师。

由此可见，我国台湾地区的援助律师大多为执业六年以上得中壮年律师，实践经验相当丰富，更能够保障受援助人的合法权益。

三、两岸法律援助的交流

充分交流，是深度合作的基础。两岸开展法律援助合作，离不开两岸法律援助制度设计层面及与之相关的实体法律规范和程序法律规范的交流。

（一）交流内容

1.法律援助制度设计层面的交流

首先，两岸有必要针对法律援助对象范围在制度设计层面进行研讨与论证，使得参与“一带一路”合作的人民、企业等主体能够依援助制度获得法律援助许可。否则，参与合作的主体未被纳入援助的范围，援助程序将无法启动，与“一带一路”有关的设想及目的将随之落空。

其次，在援助经费上，两岸援助机构均面临资金严重短缺的问题。但从上述我国台湾地区法扶会统计的经费收入数据可以看出，法援经费极为紧张。因此，有必要就法律援助经费的筹集渠道、使用增值乃至如何节约成本与费用等方面进行交流与探讨。

最后，如何吸引经验丰富的中壮年律师参与法律援助。我国台湾地区法扶会2017年度报告表明，经验丰富的中壮年律师已成为法律援助义务人的主要力量，显示了我国台湾地区法扶会和律师行业对需要援助的弱势群体的重视。相反地，如果援助义务人没有实战经验或缺乏诉讼技巧，甚至是借助法律援助案件进行“技术练兵”，那么，这对于受援人来说，风险是很大的，有时甚至是雪上加霜，背离了法律援助的初衷。因此，应该在制度层面提高法律援助律师的层次，坚持以专业、中高端服务为导向，招募、储备国际综合型法律人才。

2.加强两岸现行实体法与程序法方面的深度理解与把握

不论大陆地区的《法律援助条例》还是我国台湾地区“法律扶助法”，均明确规定律法援助的种类为法律咨询、调解与和解、法律文件撰拟、诉讼或仲裁之代理或辩护。法律援助的目的显然是为了防范风险、化解纠纷，维护合作各方的合法权益。这就要求援助义务人对解决两岸民商事纠纷的实体法律和程序法律了如指掌。毕竟，由于两岸社会制度不一样，法律制度的设定上也存在很大的差别。除了前述提及的援助法律制度存在的差异外，在民事诉讼程序、仲裁程序、执行程序上都存在较大的差异。比如在民事、刑事诉讼程序上，我国台湾地区以“三级三审制”为原则，而大陆地区则采用两审终审制。 对于诸如此类制度的精准把握，是援助律师提供安全、优质法律服务的基础。

（二）交流方式

大陆地区向来重视两岸律师交流合作，已出台多项措施，其中最能体现大陆交流诚意的则是自2008年起实施的我国台湾地区居民参加大陆的司法考试政策。目前，部分取得法律执业资格的我国台湾居民已获准在大陆执业。遗憾的是，我国台湾地区至今未向大陆居民开放律师服务市场准入。即便如此，两岸仍可选择多种渠道进行交流与学习。

1.合作举办培训班、研讨会

“成文法”是我国台湾地区主要的法律渊源，但应该注意的是，判例在我国台湾法制中占有重要的地位。 虽说两岸法系相同，均属于大陆法系，但由于我国台湾地区法律还受英美法系各国法律的影响，部分法律制度存在明显的区别。