检察机关在民事公益诉讼中的地位及其权利配置

摘 要 改革开放以来，中国经济迅速发展，有些地区以牺牲环境为代价换取了经济的增长，给我们赖以生存的生态环境造成了无法弥补的损失。随着经济发展模式逐渐由粗放型转变为资源节约型，从国家到普通群众越来越关注生态环境的持续发展，为正式建立环境公益诉讼制度奠定了社会基础。党的十八届四中全会提出探索建立检察公益诉讼制度，2015年7月全国人大常委会授权全国13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作，2017年《民事诉讼法》以法律形式授权检察机关提起民事公益诉讼，2018年“两高”出台《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，使检察机关参加环境民事公益诉讼真正做到了有法可依。但是考察前期的试点成果及目前的检察民事公益诉讼的推进过程，可以发现存在案件线索来源单一、诉前程序规定不完善等问题。本文通过回顾我国环境民事公益诉讼的实践发展历程，分析检察机关在公益诉讼中的诉讼地位，探讨检察民事公益诉讼规则存在的不足，尤其是在司法体制改革背景下，检察官办理环境民事公益诉讼案件所出现的问题，结合检察工作实践，寻找解决途径，不断完善检察民事公益诉讼规则及办案流程，有助于进一步完善我国检察环境民事公益诉讼制度，为推动我国检察环境民事公益诉讼的快速发展提供实践参考。

关键词 检察机关 环境民事公益诉讼 司法体制 改革

作者简介：赵媛，天津市西青区人民检察院第二检察部，检察官。

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.283

一、检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位

公益诉讼是指与被诉的污染环境、破坏生态等行为所造成的损害结果无直接利害关系的适格原告对企业、组织或个人等侵权人提出的诉讼。由于我国检察机关作为国家公权力机关和唯一的法律监督机关，使其在民事公益诉讼的诉讼地位也颇具争议。目前，在学术界，关于检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位，更为统一的观点是检察机关在诉讼中既具有诉讼职能又具有监督职能。诉讼职能是作为原告参加诉讼，这一职能可以使检察机关在公益诉讼中，和相对人保持相对平等的诉讼地位;监督职能，是检察机关本身设立的目的，这一功能可以更好地达到公益诉讼的目的。但是两种职能如何相辅相成地发挥作用，达到维护社会公共利益的目的是我们需要思考的问题 。

中国社科院周汉华教授认为，检察机关在公益诉讼中诉讼地位的问题，从本质上解决检察机关在提起公益诉讼中的“名”和“实”的问题，“名”就是称谓、称呼，“实”就是权利义务，检察机关作为公益诉讼人，与一般的原告的不同体现在主体不一样，权限不一样、程序不一样、法律依据也不一样 。在对检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位进行界定时，既要维护诉讼相对人的合法诉讼权利，不能造成诉讼双方举证能力等方面有不对等的情况，同时还要维护检察机关的宪法地位。

（一）检察机关在公益诉讼中的“名”

检察機关作为国家法律监督机关，根本任务是保护国家利益和社会公共利益，将其作为公益诉讼的适格原告也是符合这一根本任务的，此时，检察机关提起公益诉讼既是在行使宪法授予的监督职权，也是在履行法定职责，这样的主体性质也就决定了要不同于普通的民事诉讼中的原告。其次，检察机关因公益诉讼案件起诉，并不是以所诉事实和损害结果的利害关系方成为真正的诉讼主体，其与案件事实无实际的利害关系，而普通诉讼中，要求原告必须是与被诉具体事实具有直接利害关系的，从此来看，检察机关也不同于普通的民事诉讼主体。最后，普通的民事诉讼是原告在寻求救济，使自己被损害的权益得到补偿，而检察机关起诉更多的是追究损害公众利益的企业、组织和其他主体的民事责任，使其对已经遭到破坏的环境加以修复，履行自身的监督职能。因此，检察机关在公益诉讼中特殊的主体性质与诉讼目的，也就决定检察机关应该有不同于普通民事诉讼中“原告”的称谓。

我国法学专家对检察机关在公益诉讼中的称谓有许多不同看法，如原告说、民事公诉说、法律监督者说、双重地位说、公益代表人说和公益诉讼人说。多数学者认为可以在公益诉讼中，称检察机关为“公益诉讼人”，可以体现出公益诉讼这一特殊性，马怀德教授认为可以将公益诉讼中的检察机关称为“公益诉讼原告”，既体现了公益诉讼这一“特殊”诉讼的特点，又体现了检察机关在该诉讼中原告的地位。高家伟教授认为可以根据检察机关在公益诉讼中的作用，即是主动提起诉讼还是作为其他法定组织的辅助参加诉讼，可以称之为公益代表人或支持起诉人。

笔者认为，检察机关在公益诉讼中的“名”无需做过多的纠结，因为公益诉讼的提起人包括法定的机关、组织和检察机关，如果仅对检察机关有特别的称谓，对其他适格原告还是按照民事诉讼中的称谓，就有些过分强调检察机关的特殊性了。公益诉讼的目的就是维护社会公共利益，无论是检察机关还是其他适格原告从根本上来说诉讼目的是没有区别的。根据《解释》中规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，而其他组织提起的公益诉讼中仍然称之为“原告”，从而既体现出诉讼本身的特点，也体现出案件是检察机关这一特殊原告起诉的。

（二）检察机关在公益诉讼中的“实”

检察机关提起民事公益诉讼不同于普通的民事诉讼，因为检察机关并不是被诉行为的直接利害关系人，是在法律授权检察机关拥有了起诉权。再有，检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，无论是代表国家依法提起公诉，还是为维护公共利益和国家利益提起或者支持民事公益诉讼，都是在履行国家法律监督这一职能。检察机关作为国家公权力机关，其本质是维护国家利益、社会公共利益和国家秩序，因此不应仅限于刑事方面，应该是从民事方面、行政方面等各个方面行使职权。将检察机关纳入民事公益诉讼起诉人，延伸了检察职能，使检察职能能够进一步适应时代的发展。

在民事公益诉讼中，检察机关可能会以两种方式加入到诉讼中来，一种是直接提起诉讼，还有一种是和适格原告一起加入诉讼，即民事公益诉讼的支持起诉人，不同的方式决定了不同的诉讼地位，也决定了不同的诉讼权利义务。

二、民事公益诉讼起诉人的诉讼权利义务

《解释》明确规定检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，正式确立了检察机关在公益诉讼中的身份。除了直接提起诉讼，该解释中第二十条还规定检察机关在办理污染环境等涉嫌破坏环境的刑事案件时，可以以刑事附带民事的方式提起环境民事公益诉讼，即在破坏生态环境和资源保等损害社会公共利益的刑事案件中，需要同时追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的，检察机关可以在提起公诉的同时一并提起附带民事公益诉讼，因为在上述类型案件中，无论是刑事诉讼还是民事公益诉讼的诉讼主体都是一致的，基于的侵害事实也是同一的，提起刑事附带民事公益诉讼可以更好地保证法院判决的一致性，提高诉讼效率，节约司法资源。

（一）诉前程序的限制

根据《解释》的规定，检察机关在公益诉讼中的诉讼地位参考民事诉讼中的原告，享有提起诉讼的权利，但是提起诉讼的前提是进行三十日公告，公告期满后，无其他适格原告提起诉讼的，检察机关可以向人民法院进行起诉。由此我们可以看出，检察机关必须在民事公益诉讼前有前置程序，并且根据《解释》的规定，检察机关履行了公告程序，如果没有其他适格原告提起诉讼，检察机关进行起诉的，法院应当及时立案。

（二）限制诉讼相对人的反诉权

在一般民事案件中，被告是可以对原告提出反诉的，法院受理后将由同一审判组织进行审理。但是在检察机关提起的民事公益诉讼案件中，被告是不具有反诉权的，这一规定也体现了检察民事公益诉讼的特殊性。检察机关作为法律监督主体，在参加民事公益诉讼案件中是代表国家利益和社会公共利益依法提起诉讼，与被诉行为无直接利害关系，从这一层面看，被告也是无权对检察机关提起反诉的。

（三）接受法院变更诉讼请求的释明

检察民事公益诉讼案件中，人民法院认为人民检察机关提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向检察机关释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。人民法院作为国家司法机关，同样承担维护国家利益和社会公共利益的任务，检察机关提起公益诉讼目的是维护社会公共利益和国家利益，因此在此类案件中，人民法院不再是民事诉讼案件中绝对的居中裁判，由原告自由处置自己的权益，如果检察机关提起的诉讼请求不足以维护公共利益的，人民法院可以向检察机关进行释明要求变更或增加相关诉讼请求，这也体现了公益诉讼的特别之处。

（四）行使撤诉的权利

在一般民事诉讼案件中，原告只要是在宣告判决前都可以撤诉，只要当事人在法律许可的范围内进行撤诉的，人民法院一般会做出同意撤诉的裁定。相较于普通民事案件的撤诉，在公益诉讼中，检察机关提出撤诉的前提，需是诉讼请求全部得以实现，经法院审查后才会做出是否准予撤诉的裁定，这样规定也是为保障维护公共利益目的的实现，防止因为私利而撤诉。

三、民事公益诉讼支持起诉人的诉讼权利义务

（一）我国民事诉讼中的支持起诉制度

支持起诉原则是我国民事诉讼法中的一项基本原则。支持起诉是在国家、集体或者个人民事权益受到侵害时，受害者的力量不足以通过诉讼保护其合法权益时，相关国家机关、社会团体、企事业单位可以作为受害者的支持起诉人，参与法院的案件审理程序，该原则的目的是在于发挥机关、团体、企业事业单位打击民事违法行为的积极性，切实维护受害者的合法权益 。

支持起诉一般有经济支持、法律支持和其他方式支持。经济支持就是对于经济困难的受害者提供一定的物质帮助等，帮助其解决后顾之忧，以便可以全身心投入到诉讼中。法律支持属于支持起诉中较为重要和普遍的一类，是为诉讼原告提供法律咨询、辅助当事人进行证据收集等法律专业性工作。但是目前法律中对于支持起诉的方式、程序及支持起诉人的法律地位等未进行详细规定。

（二）民事公益诉讼中的支持起诉制度

公益诉讼作为新型诉讼，诉讼请求的特殊性是其根本特点，即公益诉讼的诉讼请求为的是公益而不是私益。根据规定，检察机关等适格起诉主体，可以通过提供法律专业意见、协助受害者进行调查取证等方式，支持其他适格主体依法提起环境民事公益诉讼。这一规定给予了检察机关在该类诉讼中对诉讼提起人进行支持起诉的权力。在此时，检察机关可以在收集证据及诉讼等法律专业方面，为原告提供法律意见。

在设立支持起诉制度时，一些学者认为这样做会干预普通的民事诉讼，特别是对于检察机关支持起诉的案件，一直持比较谨慎的态度。但是对于公益诉讼来说，诉讼目的是为了公共利益，符合检察机关作为国家公权力机关的设立目的的，在此时，检察机关参与公益诉讼支持起诉是符合其自身价值追求的。

首先，检察机关作为国家的法律监督主体，是公权力机关，检察机关以支持起诉的方式参与公益诉讼，也是代表国家和社会公众作为诉讼主体对侵害国家利益和社会公共利益的行为提起诉讼，要求诉讼相对人修复受损害的环境，代表了国家维护公共利益;其次，检察机关作为我国法律监督主体，对法律法规的熟知及掌握程度远超于一般民事主体，特别是对于司法机关出台的司法解释，法律内部文件的了解程度也是要高于一般当事人的，所以，有利于公益诉讼诉讼目的的实现。因此，检察机關在民事公益诉讼中以支持起诉的方式参与诉讼，是符合检察机关在该类诉讼中的角色定位和诉讼的本质追求的。

据统计，在2015年1月1日后新发生的环境公益诉讼案件中，检察机关出庭支持起诉的比例为62.5%，甚至在某些省份，检察机关不再以环境公益诉讼原告的身份参加诉讼 。上述数据表明，在大量的公益诉讼案件中，检察机关是以支持起诉人的角色参与诉讼，而非公益诉讼起诉人。

在操作层面上，检察机关作为支持起诉人更容易推进诉讼进程。经过一段时间的运行，我们可以看出在公益诉讼案件中，检察机关获取案件线索较为单一，一般是已经严重到涉嫌刑事犯罪的污染环境类案件线索，才能由检察机关的侦查监督部门或者公诉部门将线索移交至民行检察部门。对于其他机关或者社会组织特别是环保组织，他们获取案件线索的来源更为广泛，能够更加快速地获取涉嫌污染环境等侵害社会公共利益案件的线索，如某区检察院受理审查起诉的一起非法收购濒危野生动物案，该案是一只东方白鹳被他人非法捕猎后进行售卖，案发后，湿地保护志愿者协会会员第一时间发现该东方白鹳丢失，后通过查询该东方白鹳身上携带的追踪器才将犯罪嫌疑人抓获归案。由此可以看出大量的社会组织在环境保护等公益工作中担当了更为重要的角色。因此，要推动环境公益诉讼的发展，不仅要依靠检察机关提起公益诉讼，还要提高社会上其他社会组织的积极性，解决他们的后顾之忧，因此检察机关作为支持起诉人参与到公益诉讼中来也尤为必要。

在诉讼中，可以说直接决定裁判结果的就是双方提供的证据情况，提供证据证明力强的一方才能获得采信，收集证据因此成为诉讼中最为复杂和困难的工作。在公益诉讼中，检察机关作为支持起诉人，为社会组织及其他机关、企业事业单位等适格的起诉人提供法律援助，协助他们调查取证，提供法律意见等，减少上述主体对提起诉讼中涉及各项工作难以推进的顾虑，从而提高上述主体提起公益诉讼的主动性和积极性。

（三）检察机关作为支持起诉人的具体诉讼权利义务

笔者认为，检察机关作为支持起诉人参与到民事公益诉讼中来，应该是对整个诉讼过程的参与，而不仅仅是诉前程序的参与。在整个诉讼过程中，检察机关可以为公益诉讼原告提供法律意见、协助调查取证，在法院审理过程中提交书面意见，以多种方式支持其他适格原告依法提起民事公益诉讼。

1.协助调查取证。因为检察机关在民事公益诉讼中具有调查取证权，并且检察机关相对于其他社会组织或个人在向行政机关等部门进行调查取证时具有一定优势，更有利于案件证据的收集。

2.提供法律援助。检察机关内部的民行检察部门具有精通民法及民事诉讼法等各类民事法律的专业人才，他们可以向公益诉讼原告提供法律援助，为他们提供法律咨询，向他们提供专业的法律意见，有利于公益诉讼目的的实现。

3.提交支持起诉意见书。在诉讼中，检察机关可以基于案件的证据情况，向法院提交具有法律效力的意见书。意见书可以从检察机关角度向法院提出有关案件的法律意见供法官参考，从而有利于公益诉讼原告的诉讼请求取得法院支持。

综上，检察机关作为支持起诉人参与到公益诉讼中较提起公益诉讼来说方式更为灵活，并且能消除法律规定的组织、机关等适格原告提起环境民事公益诉讼的顾虑，进而大大激发上述主体起诉的积极性，实现维护社会公共利益的目标。

注释：

郑含博.检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼地位问题研究[J].黑龙江工业学院学报，2018，4（4）：126-131.

最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017.

张杰.運用支持起诉制度推动环境公益诉讼[N].中国环境报，2017-06-14（8）.

江国华，张彬.检察机关提起民事公益诉讼的现实困境与完善路径[J].河南财经政法大学学报，2017（4）：85-93.