论我国税务法庭的设立

摘 要 当前国内设立税务法庭的基本条件已经具备，如涉税案件数量增多、国地税改革政策支持以及税法专业人才层出不穷等等，这些条件都为我国设立税务法庭提供了现实可能性。此外，美国税务法院为我国设立税务法庭提供了经验借鉴，但也要看到由于两国税务司法发展程度的不同，在借鉴其设立经验的同时也要结合我国自身的特点，从而对我国的税收审判专业化提供理论参考。

关键词 税务法庭 税务审判 专业化 必要性 可行性

作者简介：王瑾卿，甘肃政法大学，硕士研究生，研究方向：经济法理论与实务。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.282

一、美國联邦税务法院

美国联邦税务法院是“税务审判专业化”比较成熟的代表，联邦税务法院于1924年成立，其前身是税务诉讼委员会，即一个隶属于美国联邦政府行政部门下的争议解决机构，直到1969年美国联邦税务法院才真正独立出来，成为一个可以依照统一标准快速解决税务纠纷的专业性法院，其设立的主要目的和宗旨在于为涉诉纳税人提供客观中立的税务争议解决机制。

（一） 管辖范围

一般来说，税务法院的管辖范围主要是针对国税局作出的欠税通知书，此外还包括申报判定之诉、退还多付税款之诉、税收利息以及诉讼费用之诉等等。美国税务法院的司法管辖权由美国国会规定，1998年国会以出台新程序法的形式再一次扩大了税务法院的管辖范围，然而在此次扩大管辖范围之前，税务法院不具备审查集体决定的权力。直到2006年，国会又扩大了税务法院的管辖范围，即赋予税务法院审查国税局决定的权限，对国税局奖励揭发欠缴税款者行为的决定进行审查。与联邦地方法院上诉机制相似，涉诉纳税人对税务法院所做出的判决不服的，可以直接上诉到十二个联邦巡回法庭其中之一，法院管辖一般是按照纳税人递交起诉状所在地区的巡回法庭。若该税务纠纷的争议发生地无法确定，则这类上诉案件归由哥伦比亚特区巡回法庭进行管辖。

（二）争议解决机制

美国的税务纠纷解决机制运作模式如下：一项税务争议首先由美国国税局进行认定，判定纳税人是否欠缴税款，若有则作出罚款决定，纳税人若对国税局所做行政决定不服，应当在国税局进行罚款数额评估前提起诉讼。税务法院起着事前评估的作用，绝大部分纳税人会在国税局评估前，先向税务法院起诉审查自己纳税责任的正确性和合理性。此外，美国税务法院还拥有独具特色的机制，即规定在缴纳税款之前给予纳税人一定的司法救济选择权，纳税人有权利选择是否在诉前履行缴纳税款的责任，从而既保证了纳税人的合法权益，又保障了国家税收利益。

（三）法官选任

税务法院的法官由美国总统提名，参议院确定最终人选，这种选任方式类似于联邦地方法院、联邦巡回法庭以及最高法院法官的选任方式。税务法院一般由19位常任法官组成，此外还聘有特审法官和高级法官，每个法官各自独立。税务法院的法官每届任期15年，可以连任。一般类型案件可由一名法官进行审理，少数复杂重大案件则由全体法官一同审理。虽然税务法院的法官拥有相似的背景，即均受过法学教育并拥有丰富的税法实务经验，但在其他方面还是存在较大差异的，比如说来自美国不同的地区，一些法官做过大型公司的法律顾问，还有些法官拥有诉讼律师的经历。这些来自税务实践的多方面的背景，确保了税务法院在审判过程中能够全方位地理解并适用税务法律法规。

二、我国设立税务法庭的必要性与可行性

（一） 我国税务法庭设立的必要性

1. 由涉税案件的专业性、复杂性所决定

美国之所以具备较为成熟的税务法院，一方面是由于税务司法发展基础稳固，美国早在1924年就有税务法院的雏形——税务诉讼委员会，说明其对实践中税务争议纠纷的重视;另一方面，美国高校重视对税法专业方向学生的培养，这对于为国家司法机关输送未来优秀的税务律师、税务法官具有重要的作用。因税法本身的学习较为专业、复杂，进而导致涉税案件也带有较强的专业性和技术性，就连一个接受过较好民商法教育的法律从业者，在面对税务案件时也往往会感觉到无从下手。近几年来，随着税制改革步伐加快，国地税合并方案通过，税务案件才刚有逐渐增多的趋势，但从总量上看，依然较少。由于法院接触到的税务案件较少，导致虽有多年审判经验的法官也很难胜任审理税务案件的需要，实践中会产生表面上是由法官主导，实为在税务机关指导下的“半司法审判”，这样的裁判缺乏司法审判应有的中立性和客观性，有违司法独立原则。

2. 税收法治化建设的需要

2013年11月通过的《全面深化改革的决定》，首次明确提出“落实税收法定原则”，后于2014年10月通过《全面推进依法治国的决定》，其中将制定和完善“财政税收法律”作为“加强重点领域立法”的一项任务。2015年10月出台的《深化国税、地税征管体制改革方案》中关于“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件”的表述，使人们意识到设立税务法庭的必要性。从涉税行政案件的专业性、复杂性可以看到，实践层面推动了这一设想实现的必要性，而近几年在法律制度层面也在不断推动税收法治化建设、税收审判专业化。面对涉税案件数量激增，案件类型多元复杂，要实现税收法治化建设，保障涉税案件处理的公平公正，有必要设立专业税务法庭以应对税收法治化建设的需要。

3. 纳税人权益保护的需要

美国联邦税务法院为保障纳税人合法权益，赋予纳税人在缴纳税款前享有司法救济选择权。而《宪法》第五十六条对公民负有纳税义务做出强制性规定，但在实践中往往强调纳税人的纳税义务，却往往忽视对纳税人权益的保护。据相关调查报告显示，涉税行政诉讼案件类型相对集中，其中以投诉举报、政府信息公开和行政复议为主，这表明公民纳税意识不断增强，纳税人开始积极行使法律赋予的检举投诉权、知情权。从确定税收法定原则到税收征收管理法的修订，从国地税合并、个税起征点调整到社保费划归税务机关征管，税制改革深入推进，如何依法保护纳税人权益，成为引人关注的话题。

（二） 我国税务法庭设立的可行性

1.具备充足的实践依据

首先，实践中涉税案件数量增多、专业性强、审理难度大。随着税收法治改革的推进，当前涉税行政案件数量不断攀升，争讼内容呈现多元化趋势，涉税行政案件专业性强，税收法律政策繁多，且与相关法律衔接不到位，实践中不乏存在法院与税务机关对法律适用理解不一致的现象。其次，实践中涉税案件类型相对集中，以投诉举报、政府信息公开和行政复议为主。最后，根据相关调查报告显示，税务案件高发区大多在较发达地区，如北京、广东、江苏、浙江等地，这些地区为税务审判提供了较为丰富的案例资源。因此，现阶段我国设立税务法庭具备现实可行性。

2.顶层制度设计提供有力支持

2015年10月通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》中关于“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件”，中央提出的税务审判改革要求，为税务审判专业化提供了制度支持。此外，《中华人民共和国人民法院组织法》第二十七条规定：“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭。”该规定为我国设立税务法庭，实现税务审判专业化提供了充分的法律依据，使得税务法庭在实践操作上更加有法可依。法律上的保障和政策上的支持，共同给予我国税务法庭建设现实可能性。

3.域外实践经验提供有效参考

在设立专门的税务法院方面，美国发展的比较成熟，除此以外，德国和加拿大在处理税务争议时采取的也是交由专门的税务法院来解决。美国联邦税务法院在设立目的、管辖范围、法官选任以及争议解决机制等方面都有较为成熟的做法，比如美国税务法院设立目的就是要快速高效解决税务纠纷，以此保障纳税人合法权益，保障国家税收;在争议解决机制上给予纳税人诉前救济选择权;设置小额涉税纠纷审理机制，所选任的法官具备深厚的税法专业知识等等。这些丰富的域外经验都为我国设立税务法庭提供有效参考。

三、 关于设立税务法庭的建议

（一）坚持“个别试点，循序渐进”的设立原则

纵观美国联邦税务法院发展历史，也是一个循序渐进的过程，从一个隶属于美国联邦政府的内部行政机构到独立的司法审判机关，表明新生事物总有一个发展的过程。我国税务法庭在设立原则上应当坚持“个别试点，循序渐进”，因涉税案件多集中于沿海地区，据2018年涉税案件相关数据统计，上海、浙江、广东、山东涉税案件数量居于前列。因此，建议在基础条件较好的几个城市的基层法院设立税务法庭进行小规模试点。由最高人民法院联合国家税务总局，制定组建税务法庭的试点实施方案，明确试点的内容、进度与节点。先设立税务法庭，待条件成熟时再建立专门的税务法院。

（二）逐步推进跨区域管辖、集中管辖制度

在税务法庭的管辖范围上，逐步推进跨区域管辖、集中管辖制度。对此，可以借鉴我国知识产权法院的设置方式。最高人民法院一般不受理涉稅案件，只有在特殊情况下即发生法律适用争议时，以发布典型案例的形式予以引导;集中管辖制度指的是在一省内确定两个中级法院集中管理，均衡设置，在中级法院下设置税务审判庭处理税务纠纷;跨区域管辖指的是在坚持地域管辖为主的前提下，适应某些大企业管理和服务的需求，建议可以跨区域，不按行政区划设置税务法庭。这一方面是为了防止司法资源浪费，避免在涉税争议较少地区设置过多不必要的税务法庭;另一方面有助于提高税务案件审判效率，保证判决结果尽可能公正。

（三）完善涉税诉讼法律，保障纳税人合法权益

依据《税收征收管理法》第八十八条：在发生税务争议时，纳税人只有在提供相应担保后才能申请行政复议，对行政复议不服的才可提起税务行政诉讼。该规定不利于保障纳税人的合法的救济权，建议借鉴美国的纳税人权益保障制度，给予纳税人诉前司法救济选择权。因此，当前有必要完善我国《税收征收管理法》，取消缴纳税款提供担保前置的规定，降低门槛，使争议最大限度地通过税务机关内部的救济程序解决，并把选择权交给纳税人来决定。为减轻税务法官的工作量，建议将税务争议解决在诉前阶段，充分发挥行政复议在争议处理中的主要作用。同时为更好保障纳税人合法权益，适当引入司法调解、和解等程序，以最低成本、最大效果高效解决纳税人问题。

（四）加快技能培训，提供税法专业人才储备

美国法学教育十分重视对税法专业技能的培养，为此能够向司法系统输送大量优质的税法专业人才，故我国应当重视提高法官的税务专业水平。建议法院遴选有税法、会计、审计等财税基础的法官进行培养，积极参加涉税案件陪审，同时鼓励税务律师行业发展，当前税务律师行业在北京、上海等发达城市已有较大规模发展，有些律所已发展为以专门解决税务争议为特色的专业型律所。对于复杂疑难问题，法院可以聘请税务公职律师、税务师等专业人员介入，提供专家意见。此外，鼓励各大高校设置财税法专业，有重点的培养财税法实务型学生，开设模拟税务法庭。以上这些，都为我国税务法庭的设立输送了大量的后备税法专业人才，有助于确保税务审判的专业性、公正性。

参考文献：

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