重庆市电子废弃物回收现状及其法律规制研究

2019-10-18魏前承刘雨昕许豪杰

资源节约与环保 2019年9期

魏前承刘雨昕许豪杰

（重庆大学法学院重庆 400044）

引言

自2010 年以来，每年产生超过230 万吨电子废弃物，但相关回收产业却面临着发展滞缓等诸多难题。在回收及综合利用电子废弃物的过程中存在着污染环境和损害人体健康的现象，亟待需要关注。因此，从21 世纪初期起国家通过立法逐渐重视这个领域，《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的陆续出台和实施，体现出我国对于电子废弃物减量化、无害化、资源化的重视与决心。[1]而重庆市，此领域缺少合理规范和激励手段。所以从市场主体、政府、市民等角度分析并提出法律建议，推进重庆市电子废弃物立法，显得尤为迫切。

1 重庆市电子废弃物回收现状浅述

而重庆市，从电子废弃物产生总量来看，2017 年预测量高达18.54 万吨。[2]根据重庆市环保局2017 年环境公报显示，重庆市该年的电子废弃物拆解量只有57.17 万台，这意味着该年度产生的电子废弃物并没有得到充分的拆解与回收，存在着回收处理效率低下，能力不足，产能闲置的问题,故相关市场主体以及市民在这些问题的产生方面有着密切联系。相关市场主体以大中型企业和个体回收散户为典型，市民则以问卷访谈为基础进行分析。

1.1 大中型企业的困境

大中型企业，是指具备完整的电子废弃物回收处理产业链，并取得电子废弃物处理资格的企业。而据研究结果显示，重庆市有两家获得电子废弃物处理资格的企业，分别是重庆市中天电子废弃物处理有限公司和重庆市中加环保股份有限公司。两家企业相对有较大的规模，但是目前在业务发展和探索方面，存在着难以跟进的困境。

首先，在收购的渠道上，两家公司的渠道均为上游的小型电子废弃物回收站、政府订单。虽然此渠道能够提供较为充足的货源，但是从处理到产生收益，需要一定时间，而和上游企业的交易，却是钱货两清的买卖，因此需要强大的资金能力支撑企业的发展。

此外，虽然企业可以享受到财政补贴，但申请程序严格，需经重庆市环保局同意后，上报环境部进行批准。实体要求方面也较严格，要保证废弃电子产品零件无缺失，一旦缺失某个零件，将无法上报。种种原因导致补贴下放需要较长的周期，一般是两到三年甚至更久，如根据《重庆市生态环保局2018 年第一季度废弃电器电子产品拆解审核及基金补贴发放情况》显示，两家公司至今未收到2014 年三四季度补贴，2016、2017 年补贴，未完全收到2015 年部分季度基金补贴。而对于从事该行业的企业而言，一旦资金链断掉，企业的存活势必会造成很大的影响。

再者，电子废弃物拆解行业是一个对拆解回收技术要求较高的领域，且存在较高的危险系数。在拆解废弃电子设备的过程中，废弃物往往种类复杂，技术处理具有相当的难度。在充分拆解以后，需要对剩余物进行焚烧，随后深埋。而目前土地价格上升，填埋的成本也逐渐走高，这种种原因，使得目前的回收企业存活困难，而这些问题一旦处理不当，重庆市的电子废弃物的处理以及回收一定会面临着巨大的挑战。

1.2 个体回收散户的困境

个体回收散户，即代指走街串巷的个体户和个体小作坊以及部分小型的再生资源回收站。这个群体是整个回收处理产业链上重要的一环，是活跃市场的重要主体，也是普通人群接到的最多的群体。而目前，个体户往往位于老城区中偏僻之地，且分布不合理，导致回收数量有限，从而收入偏低。此外，在政府公开招标进行回收的项目上，往往只公布中标结果，唱标环节不明甚至缺失，进一步加剧了部分回收站的经营困境。

而从环境资源的角度来看，个体回收户的资源利用率低。因为个体回收户缺乏专业的拆解工具和拆解技能，他们的拆解只能是一种对资源的初级利用。以线路板为例，它是电子类产品的核心部件，每年产生的废弃线路板数量也相当惊人（有研究显示废弃线路板大约可以占到电子垃圾总量的3%）。线路板中含非金属70%(包括塑料、玻璃纤维等)，铜16%，焊料4%，铁3%，镍2%，银0.05%，金0.03%，钯0.01%，而不足线路板总重的1% 的贵金属却集中了其超过80%的商业价值，[3]而个体回收户缺乏专业的拆解工具和相应技能，不能很好的利用电子回收物提供的资源。

因为垃圾回收产业极其依赖废品产生环节，大背景下的节约风、消费降级无疑让利润微薄的回收站更加艰难。据参与调查的店家介绍：今年因经济不景气，以往重要的拆迁地废品回收减少，加上门面的高昂价格，不少店家选择搬到更加偏远的地区，以此减轻生活压力。但地方越偏远，废品回收量就越少，最终陷入恶性循环的泥淖。另外，个体回收散户的工作环境相对恶劣，存在较为突出的安全隐患，故倘若他们缺位，在回收废弃电子设备方面，平常人的电子废弃物只能投放到垃圾桶、闲置在家或随意弃置等，对环境会造成极大的不可逆转的污染。[4]

1.3 市民对此行业的认识

依靠国家级大学生创新训练项目的支持，重庆大学法学院部分学生在重庆市主城区对市民进行了随机问卷走访调查，通过和重庆市民的交流，共获取了1200 份问卷。其中有效问卷1084 份，无效问卷116 份，问卷有效率约为90%，符合调查的要求。

表1 《重庆主城市民对废弃电子设备的处理方法及认识》问卷

通过分析，可以得出重庆市市民其实普遍对于电子废弃物的回收有一定的了解，比如在电子废弃物对周围人的生活的影响上，绝对多数人认为电子废弃物会有较大的不良影响，但是在处理上，市民对待低价值的电子废弃物的态度和普通的电子废弃物的态度明显不同，他们更倾向于丢弃价值较低的，而把普通和较高价值的电子废弃物闲置在家。同时，重庆市市民也很愿意把电子废弃物送到专门的电子回收站，但是可以注意到，回收价格与便捷程度是一个很重要的参考因素。除此以外，较多的重庆市市民认为如今电子废弃物回收比例较低的原因是政府相关的支持政策的力度较弱，社会重视程度不高以及分类回收存在乱象。

2 对回收现状原因的分析

通过对上述重庆市电子废弃物回收现状的浅析及相关问卷走访的结果，可以得出在重庆市在此领域所存在的问题：

2.1 生产者责任延伸实施缺失

首先，生产者应承担生态设计责任，清洁生产责任，回收责任。[5]从生产设计和清洁生产责任上面讲，我国《清洁生产法》，《循环经济法》中规定了生态设计和清洁生产制度，在《电子废弃物污染环境管理办法》和《电子电器产品有害物质限制使用管理》这两部法律中仿照欧盟的ROHS 指令，对于我国的电子废弃物也进行了有毒有害物质的限制使用，但是整个制度过于空泛，只是规定要采用无毒无害低毒低害的原料，采用资源利用率高，环境污染少的设备和工艺，难以实现此类生态设计和清洁生产的责任的落实。在重庆市，在实践中很少见到企业进行ROHS 体系认证，且很少提及生态设计和清洁生产。关于回收责任，只有少数有实力的大型电子产品生产商有以旧换新、再回收服务。

2.2 行业整体回收处理水平低

电子废弃物多数源于废弃的现代科技设备，成分多样，结构复杂，只有少数能通过简单的手工拆解进行回收。虽然其高价值吸引了众多回收商贩的眼光，但多数电子废弃物的结构精密复杂，而一般的个体回收者只会简单地对其拆解，回收其中价值明显的金属，其余的剩余物则又成为废弃物混进生活垃圾的队伍被填埋或者焚烧。如此简单粗暴的处理方式造成极高的回收利用不彻底现象，也会不利于下游企业的进一步拆解处理。个体商贩的回收处理根本谈不上用生物浸出电路板后的选择性萃取技术，更谈不上对其进行热解和气化。在我国，不缺少专业的电子垃圾回收处理企业，他们拥有专业的技术和设备，但生存态势不容乐观。一是这些企业回收到的电子废弃物由于经过了前面散户的初步拆解，可回收价值降低；二是企业面临的回收处理成本较高，但回收效益周期又较长；三是财政补贴审批程序复杂严格，发放资金效率较低，因而回收价格较低，无法从价格上同个体回收商竞争。以上因素导致电子废弃物回收处理行业始终处于效率低下，经营困难的情况。

2.3 法律法规的缺位

应社会主义市场经济的快速发展，国家层面从21 世纪初开始关注，自2000 年起开始调研，在2003 年出台实施第一部法律法规，然后陆陆续续不断制定更加完善和详尽的法规，直至最近的2016 年出台的《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》。由于法律条文较为粗大，且很多细致条文并未涉及到，所以在执法过程中，存在很多不足，加上立法进程的缓慢，导致法律法规的长期滞后，使得执法人员也难以运用相应的法律法规去进行执法，久而久之，使得执法变得逐渐困难，同时监管力度，也是越来越松。而重庆市政府也更多是对现有的法律法规根据地域的特殊性进行一定的整合修调。至于最新的《重庆市环境保护条例》中规定的电子废弃物回收管理，也只是规定参照国家的相关规定执行。到如今，重庆市环境保护局在电子垃圾方面做出的努力实在有限，一方面是因为经费的问题；另一方面也是因为相关立法难以跟上，法律难以执行，监管难以跟上的问题。既然在法律规范上存在着缺位，政府想扮演相对应的角色在此领域起宏观调控作用就更加艰难。

3 重庆市主城区电子废弃物回收的法律建议

3.1 贯彻落实生产者责任延伸制度

生产者责任延伸制度的具体落实是促进电子废弃物源头减量的关键。源头减量，从环境法学的角度讲，即是从生产方面尽可能做到有害程度减量，资源消耗程度减量。而根据重庆市的现状，可以有相应的调整方案。具体如下：

政府可以通过税收优惠、生产补贴、优先采购等政策鼓励生产者采用有利于回收和再利用的产品设计方案。一方面部分电子废弃物能通过大致相同的方案进行拆解，而不用因为技术难题阻碍有效拆解的实现；另一方面也有助于对电子废弃物进行再回收和官方翻新，重新投入市场。

生产者应尽可能选择无毒无害或者毒害程度较轻的材料和物质进行产品的生产。据中天电子废弃物处理有限公司的工作人员所言，广泛的家电，类似冰箱、空调、电视、LED 日光灯灯管的材质是不能直接处理的，因为有金属毒性。倘若选择填埋，会造成土壤污染，水污染等等。而在如今的环境全球治理化的趋势下，显然生产者应选择更加环保，能降解的材料进行产品的生产更好，能促进报废的电子产品的处理。

生产者必须向当地政府有关部门提供本企业电子产品的生产种类、生产量以及销售量和维修、回收量等基本信息。政府具有进行生态建设和经济建设的职能，所以生产商应当报备相应的信息，从而方便政府进行宏观调控和政策扶助。

3.2 充分利用互联网技术

充分利用互联网技术，有助于促进电子废弃物回收处理行业的可持续发展。生产者可以设置相应的APP 或者微信小程序，自行回收废旧的电子设备。上海金桥再生资源市场经营管理有限公司探索出了一种叫“绿箱子”的智能回收箱。其原理也是通过互联网技术，构建一个叫“阿拉环保网”的平台来寻找用户，通过发放网购优惠券，环保积分来获取用户的电子废弃物。支付宝在苏州市实行的垃圾回收服务（易丢丢），使支付宝也能进行电子废弃物的回收。这样一方面更加方便；另外一方面，商家不必再全天守候在店里或毫无目的的乱窜，通过手机上的订单，就可以实现回收。除此以外，通过回收，消费者可以得到“能量”，“能量”可以兑换商品，也可能后续支付宝平台会引入蚂蚁森林评定机制，以碳排放量的交换促进消费者的热情。另外，一种名叫“小黄狗”智能垃圾分类回收机能够自动依靠互联网提供的大数据进行分析，实现垃圾分类。

所以在重庆市，政府可从中牵头选择和大型互联网公司合作，连接各再生资源回收站和市民，从而便利回收的同时，也有利于解决回收散户生存困难的境况。同时可以发布招标公告，支持更多类似“阿拉环保网”这种平台入驻重庆，以及引进类似“小黄狗”的智能垃圾分类回收机。通过以上种种举措，促进电子废弃物回收处理行业再发展。

3.3 规范回收处理环节

目前重庆市电子垃圾回收市场比较混乱，良莠不齐。据调研，重庆市个体回收散户数量多、位置分散且规模大小、回收种类、回收价格不一，这使得回收过程存在着回收过程不透明，回收者和投放者信息不对称的问题。所以一方面政府应指定回收点，销售者，生产者都作为有权回收主体，拓宽回收渠道，使回收活动有迹可循，也可减轻消费者害怕隐私泄漏的忧虑，从而提高消费者回收主动性。

另一方面，政府应划分回收与处理责任，规定回收散户只能收集，不能拆解，拆解工作只能由获得处理资格的企业完成，这样既可避免初步拆解造成的二次污染和一些可回收资源被破坏，也有利于避免拆解企业因零件不全无法申请财政补贴。

3.4 促进公众参与和社会监督

上海市在2019 年2 月实行了《上海市生活垃圾管理条例》。其中对于垃圾分类情况的定期评估和评估报告对社会公布值得效仿。然后，法规还提到了一种积分模式，通过积分兑换等方式，使得更多人形成正确投放垃圾的正确意识。相比《上海市生活垃圾管理条例》，今年2 月份开始施行的《重庆市生活垃圾管理办法》，例如积分兑换，居委会村委会加入治理的行列，均未提及。

所以，根据重庆市地域广阔，人员众多的特点，将处罚权力从城市管理主管部门下放到具体的街道办事处，这有助于法规的具体落实；将居委会、村委会等社会团体和人民组织纳入管理主体，一定程度上可以调动广大市民的积极性，促进管理；将此部分的财政进行公开，将部分由生产者在生产者责任延伸制度中缴纳的费用和居民缴纳的垃圾处置费用于电子废弃物处理，合理分配处理电子废弃物的费用，减轻政府财政负担。除此以外，政府可以定期公开电子废弃物回收的情况及评估报告，通过重大社会事项公开公示制度让更多人能够知道，能够对政府的行为进行监督。另外，对于已经规定的财政补贴制度，应及时落实发放，以维系大型专业拆解厂的生存。以及在一些公共项目的招标上，也应严格遵守招标法，规范招标活动，提供公平竞争的平台。