水土保持70年

水利部 水土保持司

(北京 100053)

我国是世界上水土流失最严重的国家之一。新中国成立以来，党和政府高度重视水土保持工作，组织开展了大规模的水土流失预防保护和治理工作。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为中华民族永续发展的根本大计，我国生态文明建设进入快车道，水土流失综合防治取得显著成效。

1 新中国成立以来水土保持取得显著成效

经过70年的不断发展，我国水土保持地位不断增强，水土流失防治进程持续加快。1952年政务院发布《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推广水土保持工作的指示》，1957年国务院水土保持委员会成立。1955、1957、1958、1982、1992、1997年陆续召开了六次全国水土保持工作会议。1993年，国务院印发《关于加强水土保持工作的通知》，明确水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。进入21世纪，我国大力推进资源节约型、环境友好型社会建设，把水土保持摆在突出位置。2002年我国在北京首次成功召开了第十二届国际水土保持大会，水土保持影响不断扩大。进入新时代，生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，建设美丽中国成为我们党的奋斗目标，水土保持作为生态文明建设的重要内容，战略地位进一步提升。

通过70年的不懈努力，我们走出了一条适合我国国情、符合自然规律、具有中国特色的水土流失综合防治之路，水土流失状况明显改善。根据水利部年度动态监测成果(图1)，2018年全国水土流失面积为273.69万km2(其中水力侵蚀面积115.09万km2，风力侵蚀面积158.60万km2)，占国土面积(不含港澳台地区)的28.6%，较1985年水土流失面积减少93.34万km2，占国土面积的比例由38.2%下降到28.6%，减少近10百分点。与1999年相比，2018年中度及以上水土流失面积减少88万km2，减幅达45.5%。当前全国中轻度水土流失面积占比78.7%，水土流失主要以中轻度侵蚀为主。我国水土流失已呈现出面积逐年减少、强度逐步降低的趋势，水土流失严重的状况得到全面遏制，生态环境得到明显改善。

图1 1985—2018年全国水土流失面积变化情况

1.1 着力强化法律法规体系建设，水土保持工作全面步入法治化轨道

1957年，国务院发布我国第一部水土保持法规《中华人民共和国水土保持暂行纲要》。1982年国务院发布了《水土保持工作条例》，1991年第七届全国人大常委会第二十次会议审议通过《中华人民共和国水土保持法》，标志着我国水土保持工作步入法制化轨道。1993年国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》。2010年第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过修订后的《中华人民共和国水土保持法》，进一步强化了政府的水土保持责任、规划的法律地位、水土保持方案制度、补偿制度和水土保持法律责任。全国有31个省(自治区、直辖市)相继颁布了水土保持法实施办法或条例，形成了自上而下、系统完备的法律法规体系。

1.2 持续推进水土流失综合治理，治理区生产生活条件和生态环境明显改善

新中国成立70年来，我国的水土流失治理逐步由单一措施、分散治理、零星开展的群众自发行为步入国家重点治理与全社会广泛参与相结合的规模治理轨道。1983年，我国第一个国家水土保持重点工程——八片国家水土流失重点治理工程启动实施。之后国家先后启动实施了黄河中游、长江上游、黄土高原淤地坝、京津风沙源、东北黑土区和岩溶地区石漠化治理等一大批水土保持重点工程，治理范围从传统的黄河、长江上中游地区扩展到全国主要流域，基本覆盖了水土流失严重的贫困地区。国家发改、财政部门逐步加大水土保持投入力度，相关部门陆续实施三北防护林、退耕还林还草、天然林资源保护、草原保护建设、国土整治、沙化和石漠化土地治理、山水林田湖草生态保护修复等一系列重大工程。同时，通过政策机制鼓励和引导社会力量参与水土流失治理，形成了全社会共同治理水土流失的局面。截至2018年底，全国累计治理水土流失面积131万km2，水土保持措施年均可保持土壤16亿t，治理区生产生活条件显著提升，粮食产量增加，农民增收显著，乡村面貌焕然一新。进入21世纪，水利部进一步拓展工作领域，围绕新农村建设和乡村振兴战略，逐步推动生态清洁小流域建设，为改善农村面貌、防治面源污染积累了宝贵经验。

1.3 注重水土保持生态修复，水土流失防治步伐进一步加快

进入21世纪，在加大水土流失综合治理力度的同时，充分发挥大自然力量，依靠生态自我修复能力，促进大面积植被恢复，保护和改善受损生态系统的结构和功能，加快了水土流失防治步伐。水利部先后启动实施了两批水土保持生态修复试点工程，并在青海省“三江”源区安排专项资金开展了大面积封育保护。国家实施了天然林保护、退耕还林等重大生态修复工程。全国有27个省(自治区、直辖市)的136个地市和近1 200个县级行政区实施了封山禁牧，国家水土保持重点工程区全面实施了封育保护，各地总结出以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等许多经验，生态自然修复技术路线逐步成熟，取得了很好的生态效果，坚持预防为主、保护优先、充分发挥大自然自我修复能力防治水土流失的理念深入人心。

1.4 依法强化水土保持监管，人为水土流失得到有效控制

20世纪80年代我国经济快速发展，生产建设活动造成的人为水土流失日益严重，开展水土保持监管成为经济社会发展的必然要求。1988年原国家计委、水利部联合发布的《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，开启了水土保持监督执法试点。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布之后，我国的水土保持工作逐步走上了依法防治轨道，“三同时”制度得到深入贯彻落实。水利部相继在水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土流失防治费和水土保持设施补偿费征收等方面制定并出台了一系列配套法规和政策，与环保、铁路、交通、国土、电力、有色金属、煤炭等部门联合制定和出台了关于生产建设项目水土保持方面的一系列规章制度，全面加强了人为水土流失的监管。进入新时代，在国家简政放权、加强事中事后监管的新要求下，各级水行政主管部门认真履行生产建设项目水土保持监督管理职责，强化了对生产建设活动造成的人为水土流失监管。依法履行水土保持方案审批职责，强化源头控制，严把审批关，对不符合生态保护和水土保持要求的生产建设项目，坚决不予审批。切实加强水土保持方案实施情况跟踪检查，建立健全水行政主管部门依法履职逐级督查制度，加强事中事后监管，依法严格查处违法行为。同时，充分应用卫星遥感影像和无人机等信息化手段，创新监管方式，提高监管效能。《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，全国共有54万多个生产建设项目实施了水土保持方案，落实了水土保持措施，减少因开发建设可能产生的人为水土流失面积22万km2。

1.5 加快推进监测和信息化应用，水土保持管理效能明显提升

70年来，水土保持监测工作逐步强化，信息化进程明显加快。1955年，水利部首次组织了全国范围的水力侵蚀人工调查，之后在1985、1999、2011年先后开展了3次全国水土流失遥感普查(调查)，基本摸清了全国水土流失情况和动态趋势。实施了全国水土保持监测网络和信息系统二期工程建设，建成了175个监测分站和738个监测点，初步形成了覆盖全国主要水土流失类型区的监测网络系统，水土流失监测预报能力显著增强。水利部从2003年起连续16年发布了全国水土保持公报，在社会上产生了重要影响。2008年开始定期对水土流失重点预防区、治理区等重点区域实施水土流失动态监测，2018年首次实现了全国(未含香港、澳门特别行政区和台湾省)水土流失动态监测全覆盖，定量掌握了具体到县级行政区及国家关注重点区域的水土流失状况和动态变化。开发全国水土保持信息管理系统，初步构建了全国水土保持信息管理平台。十八大以来，适应信息化发展新形势，不断加大信息化手段在监督管理、综合治理、监测评价中的全面应用。2018年，在晋陕蒙接壤地区等4个重点区域、8个省份的全域范围及其他23个省份的23个地市开展了区域遥感监管试点，覆盖区域达到218万km2。对394个生产建设项目和774个国家水土保持重点工程采取无人机手段监管，有效提升了水土保持管理水平和管理效率。

1.6 统筹推进规划、标准和科技创新，水土保持基础支撑能力显著增强

水土保持经过70年发展，规划体系逐步建立，科技水平稳步提升，标准体系基本形成。1993年国务院批复《全国水土保持规划纲要(1991—2000年)》，1998年，国务院批复《全国生态环境建设规划(1998—2050年)》。2015年，国务院批复《全国水土保持规划(2015—2030年)》，31个省级水土保持规划已全部由省级人民政府或其授权的部门批复。东北黑土区侵蚀沟综合治理、坡耕地水土流失综合治理等专项规划陆续编制批复，水土保持顶层设计日趋完善。建成了一批水土保持科学研究试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点实验室，水土保持科学研究取得重大进展。开展了一大批水土保持重大科技攻关项目，与中国科学院、中国工程院联合开展了中国水土流失与生态安全综合科学考察，建成了130个国家水土保持科技示范园，总结推广了以坡改梯、坡面水系、雨水利用为主的水土保持实用技术，科技对水土保持工作的贡献率不断提升。建立了涵盖综合、建设、管理三大标准类别、14个功能序列的水土保持标准体系，现行有效水土保持标准达60项，基本构建了符合我国国情和水土保持工作需要的技术标准体系，为水土流失的预防、治理和监督工作提供了基础支撑。

经过70年的不断发展，我国水土保持机构队伍逐步完善，宣传教育深入开展，国际交流与合作领域不断拓展，影响力显著提升，在生态文明建设中发挥了重要作用。

2 水土保持生态建设的主要经验

2.1 坚持以人民为中心的指导思想，始终把改善民生作为水土保持工作的重中之重

新中国成立70年来，水土保持工作始终立足于我国人口众多、山丘区面积比例大、贫困人口集中、人均土地资源有限、人口生存与发展对土地资源依存度高的基本国情。在指导思想上，坚持以人民为中心，把解决群众生产生活实际突出问题作为水土保持生态建设的前提和手段，把水土流失治理与长远的农业增产、农民增收和农村经济发展紧密结合起来，把水土保持工程建设与群众切身利益紧密结合起来，注意发挥群众的积极性、主动性和创造性，加大群众参与力度，真正实现了广大人民群众的利益，促进了农业增效和农民增收，切实增进了民生福祉。

2.2 坚持人与自然和谐共生的防治理念，注重发挥大自然的自我修复能力，加快水土流失综合防治步伐

人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。在水土保持工作中，必须树立人与自然和谐的理念，要在深入研究水土资源和生态环境承载能力的基础上，因地制宜，分类指导，合理选择水土保持的措施和方案，充分依靠生态系统的自我修复能力，恢复植被，防治水土流失，使生态环境更快更好地改善。多年的实践证明，充分发挥大自然的力量，依靠生态的自我修复能力治理水土流失，不仅在降雨量较多的地区效果明显，而且在干旱半干旱地区也能取得较好的效果，能够大面积改善生态环境，快速减轻水土流失程度，费省效宏。进入新时代，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，生态自然修复是加快水土流失防治进程，促进区域绿色发展的重要手段，是必须长期坚持的一项重要经验。

2.3 坚持保护优先、防治结合的工作方针，预防保护和综合治理并重

新中国成立以来，我国经济社会快速发展，资源开发强度大，资源开发和基础建设造成的人为水土流失问题一直很突出。70年水土保持的探索与实践证明，不解决“增”的问题，无法实现“减”的目标，水土保持工作必须坚决贯彻保护优先、防治结合的方针，严控新的人为水土流失，不欠或者少欠新账，同时，加快严重水土流失地区的治理，快还旧账。坚持用最严格的制度、最严密的法治保护水土资源，把预防生产建设造成的人为水土流失摆在优先位置，结合自然生态空间用途管制、生态保护红线严格保护和管控，持续加大水土保持预防保护力度，是水土保持工作必须坚持的方针。

2.4 坚持以小流域为单元、山水林田湖草系统治理的的技术路线，工程、林草、耕作措施相结合，因地制宜开展治理

20世纪80年代以来，小流域综合治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展，实现了从零星的分散治理到以小流域为单元的集中连片治理，从单一措施治理到按流域统一规划、多项措施优化配置的山水林田湖草系统治理，从防护型治理到生态经济型治理，从数量扩张型到质量效益型的重大转变。以小流域为单元的综合治理，通过集中连片、连续治理、系统整治江河，集中了人财物，优化了工程、林草、耕作各类措施配置，有利于合理调整土地利用结构和农村产业结构，使经济发展和生态保护达到协调和统一，实现各种生产力要素利用的最优化和效益最大化，是治理水土流失、建设生态环境成功的技术路线。这是我们必须始终坚持的一条基本技术路线。

2.5 坚持机制创新、放管并重，不断深化水土保持改革

水土保持是一项时代色彩鲜明的基础性工作，必须紧跟形势发展的要求，及时调整转变思路和布局，拓展领域，不断深化改革。实践证明，水土保持事业之所以实现了快速、健康的发展，最根本的原因就是水土保持部门认真贯彻和落实了中央和水利部党组有关精神，把水土保持工作置身于国家经济和社会发展的大局之中，提出了符合自然规律和经济规律、与经济社会发展相适应的水土保持工作思路、目标和举措。在工作定位方面，及时跟进服务于国家重大战略；在工作体制方面，推动形成政府主导、部门协作、分级负责、分工明确的水土保持工作格局；在工作领域方面，从以农村为主拓展到城市水土保持，从传统小流域到生态清洁小流域；在机制方面，采取以奖代补、村民自建等多种方式调动全社会参与投入治理水土流失的积极性，形成了治理主体多元化，投入来源多样化，资源开发产业化的多渠道、多层次投资治理、全社会办水保的新格局；在依法监管方面，认真履行法律赋予的职责，坚持依法行政、依法决策、依法管理，不断规范和强化行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，进一步优化审批程序，精简审批环节，逐步推进行政决策的公开透明。以改革求发展，通过深化改革，不断创新机制，完善政策措施，是水土保持充满生机和活力的根本源泉。

经过70年的建设，我国水土流失防治工作取得了很大的成绩，但与新时代中央加快推进生态文明建设的要求和人民日益增长的美好生活需要相比，当前水土保持工作仍面临不少问题和挑战。主要表现在：我国水土流失量大面广的现状没有发生根本性改变，水土资源保护和水土流失防治的任务仍然艰巨；东北黑土区坡耕地与侵蚀沟、长江经济带坡耕地等水土流失问题依然突出，贫困地区小流域综合治理亟待加快推进；水土保持监管能力和手段还存在不足，监测、信息化等基础支撑工作还相对薄弱等。

3 新时代水土保持发展展望

3.1 总体思路

新时代水土保持工作要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记治水重要论述精神，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，切实把工作重心转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板。坚持问题导向和目标导向，狠抓责任落实，以强化人为水土流失监管为核心，以完善政策机制为重点，以严格督查问责为抓手，充分依靠先进技术手段，全面履行水土保持职责，着力提升管理能力与水平，真正做到基础扎实、监管有力、治理有效，为加快推进生态文明建设、保障经济社会可持续发展提供支撑。

3.2 主要目标

到2035年，重点防治地区水土流失得到全面治理，人为水土流失得到全面控制，水土流失面积和强度大幅下降，水土流失治理质量和效益明显提升，全国水土流失状况根本好转，水土保持治理体系和治理能力现代化基本实现。

到2050年，实现水土保持治理体系和治理能力现代化，全国水土流失状况得到全面有效治理，为建成美丽中国、生态文明、基本实现全体人民共同富裕提供坚强有力支撑。

3.3 主要任务

(1)实行最严格的水土保持管控。水土保持监督管理是水土保持法赋予各级水行政主管部门的一项重要职责。当前和今后一个时期，要以看住人为水土流失为目标，建立系统完备、职责明确、严格高效、规范有序的监管体系，实行最严格的水土保持源头预防、最严格的水土保持方案审批、最严格的水土保持事中事后监管、最严格的水土保持执法，综合采取行政处罚、信用惩戒、约谈通报等多种手段，严格查处水土保持违法违规行为。通过调整人的行为、纠正人的错误行为，实现水土资源的可持续利用，为实现绿色发展提供重要支撑。

(2)加快推进水土流失治理。按照山水林田湖草系统思维，加快推进水土流失综合治理，最大限度地发挥水土保持的综合效益，满足人民群众日益增长的美好生活需要。以长江、黄河上中游和东北黑土区为重点，加快推进坡耕地综合整治、侵蚀沟治理和小流域综合治理，构建符合新时代生态文明建设要求的水土流失防治体系。坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，抓好水土保持工程建设以奖代补、村民自建等机制创新，加强与相关部门协调配合，充分发挥政府和市场两手共同作用，加快治理进度，提升治理质量和效益，同时，因地制宜积极推进生态清洁流域建设，打造水土流失综合治理升级版，打造水美乡村，建设美丽中国。

(3)构建科学完备的水土保持监测服务体系。监测是水土保持工作的基础。新时代要围绕强监管、补短板的需要，切实履行好水土保持监测这一政府职责，不断优化、持续抓好年度水土流失动态监测，构建布局合理、功能完备、上下协同的监测网络，及时准确掌握县级行政区和国家关注的重点区域水土流失动态变化。积极推动高新科技产品和先进技术手段在监测领域的推广应用，强化监测成果应用，实现监测与管理的有效衔接，为水土保持目标责任考核、水土保持生态安全红线预警、生态文明评价考核等提供有力支撑。

(4)大力推进水土保持信息化建设。信息化是引领创新和驱动转型的先导力量。新时代水土保持工作，应大力推进智慧水保建设，建立互联互通、资源共享的全国水土保持信息系统和数据库，强化行业上下、系统内外数据共享，加快高新信息技术与水土保持监督、治理、监测等各项业务的充分应用和深度融合，实现生产建设活动过程动态监管，准确掌握新增水土流失治理情况，及时反映水土流失防治成效，全面提升水土保持现代化水平。

3.4 保障措施

(1)强化组织领导，发挥政府主导作用。充分发挥地方政府在规划实施、资金保障、组织发动等方面的主导作用，协调各有关部门和单位按照职责分工，做好相关水土流失预防和治理工作。通过两级考核评估，构建由地方政府负责、水利部门组织协调、相关部门发挥职能作用、社会广泛参与的水土保持工作格局，为水土保持工作提供坚强保障。

(2)创新机制体制，形成联动共治格局。创新水土保持投融资机制，用好金融支持水土保持政策，发挥群众在治理中的主体作用。构建多层级、多元化的水土保持生态补偿机制，切实发挥经济杠杆在调节保护者和受益者利益关系中的作用。大力推行政府购买服务，引入第三方机构参与水土保持管理，培育更多的水土保持技术服务队伍，构建公平开放、竞争有序、监管到位的水土保持市场服务体系，为社会共同防治水土流失提供专业化优质服务。

(3)注重科技引领，提升综合防治水平。支持科研机构和高等院校水土保持学科发展和产学研体系建设，加强重大基础理论研究和关键技术研发。围绕水土流失机理、防控原理、治理模式、监测和信息化技术等方面重大问题，开展科技攻关、科技创新和技术推广，取得一批对解决水土流失问题有实实在在作用的科技成果。注重加强水土保持制度和政策创新，不断创新管理理念、方法和手段，为水土保持管理实践提供理论指导和科技支撑。

(4)强化宣传教育，增强全民水保意识。深化全国水土保持国策宣传教育行动，不断创新宣传形式和手段，丰富拓展宣传载体，积极发挥新媒体作用，加大对外宣传力度。强化中小学水土保持科普教育，大力推动示范工程创建活动，深度挖掘水土保持好典型、好经验、好做法，大力宣传先进典型，扩大水土保持的社会影响力，增强全民水土保持观念和意识，营造全社会保护水土资源、自觉防治水土流失的良好氛围。