镇江生态文明建设协同治理的实践探索

乔永平，吴宁子

（南京林业大学 马克思主义主义学院，南京 210037）

镇江作为全国首批“生态文明先行示范区”之一，也是江苏省唯一的生态文明建设综合改革试点城市，在推进生态文明建设过程中以协同理念为指导，积极进行协同治理的实践探索，取得了显著成效，国内外影响不断扩大。2014年12月13日习近平总书记亲临镇江视察，认为镇江“低碳工作做得不错，有成效，走在了全国前列”，并提出了进一步要求，希望镇江“继续努力，保护好生态环境、提高生态文明水平，为全国做出更大贡献”[1]。2015年12月8日联合国城市与气候变化特使布隆博格表示，“镇江作为应对气候变化的先锋城市，承诺2020年达到碳峰值，比全国平均水平提前10年……如果其他城市都能像镇江一样做出努力，那么我们的未来将会完全不同。”[2]同年，作为“中国唯一”，镇江在巴黎气候变化大会上举办了“城市主题日”边会，原国家环保总局局长，中国气候变化事务特别代表、中国代表团团长解振华对镇江给予高度评价，指出，“在低碳城市建设方面镇江做得非常好，这些经验完全可以进行介绍和推广，不只是在中国推广，在全球都很有借鉴意义。”因此总结镇江生态文明协同治理的经验，分析其取得的成效和存在的问题并提出进一步完善对策，对于推动江苏省和国家生态文明建设将具有重要理论和实践意义。

1 镇江生态文明建设协同治理的理论支撑

镇江生态文明建设协同治理是基于坚实的理论支撑之上，吸收借鉴了系统论、协同学、治理理论等理论成果，具有丰厚的理论基础。

1.1 系统论

系统论作为一门学科，是由美籍奥地利生物学家路德维格·冯·贝塔朗菲创立的，他在1952年提出了一般系统论的基本思想，并于1968年发表了代表作《一般系统理论基础、发展和应用》，奠定了这门学科的学术地位。系统论一般认为系统是由若干要素以一定结构形式构成的具有某种功能的有机整体。其核心思想是系统的整体性，贝塔朗菲认为，任何系统都是有机的整体，系统中各要素都处于特定的位置，起着相应的作用，并相互联系，构成了一个不可分割的有机整体。系统论的方法就是把研究的对象当作一个系统，分析其结构和功能，研究系统、要素、环境之间的相互关系和变化规律。我国生态文明建设，作为一个系统，涉及众多的要素，需要运用系统理论，分析其构成的各要素及其功能，以促进生态文明建设目标的实现。

1.2 协同学

协同学是由德国科学家赫尔曼·哈肯创立的一门科学理论。哈肯在《协同学:大自然构成的奥秘》一书中指出，“‘协同学’源于希腊文，意为‘协调合作之学’”[3]。协同学十分注重研究事物的发展变化过程，强调系统内部各子系统之间相互关系的协同作用，也就是1+1＞2的作用，从而实现系统的自组织。生态文明建设是一个长期的过程，需要借鉴协同学的过程思想，强调通过内部各要素的协同，以实现人与自然的和谐发展。

1.3 治理理论

1995年全球治理委员会的报告《我们的全球伙伴关系》界定了治理的内涵，认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[4]我国著名学者俞可平认为治理是“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[5]主体的多元化、网络化、以协调为基础，强调互动和回应，以公共利益最大化为目标是治理的共同特征[6]。生态文明建设是功在千秋的大业，治理理论要求生态文明建设适应由管理向治理的变化趋势，顺应治理的要求，通过系统内部各要素和各子系统之间的协调，以实现人与自然的和谐共生和长远发展目标。

表1 镇江与苏南四市经济社会发展情况的比较

2 镇江生态文明建设协同治理的现实需要

镇江生态文明建设协同治理不仅有坚实的理论支撑，也是对现实需要的一种积极回应。

2.1 解决发展不平衡、不协调的需要

镇江市位于江苏省西南部，为江苏省省辖地级市。全市总面积3848 km2，人口311万人。镇江虽然地处苏南，但与南京、苏州、无锡、常州相比，经济社会发展一直面临着不平衡、不协调和不可持续的困境。

与苏南其他四市相比，镇江经济发展相对滞后。2014年镇江的人均地区生产总值和居民人均可支配收入在苏南地区都是最低的，分别为102652元和28850元，城镇化率仅为66.6%。产业结构中，第二产业比重较大，达到50.2%，其中机械、化工、造纸是镇江三大主导产业，对资源依赖性比较大，对环境的破坏性较高，而资源依赖低、环境破坏性小的高新技术相对较少，其产值仅为3900.80亿元，远远低于苏南其他地区；第三产业尚未超过50%，只有46.1%。镇江的经济发展水平和产业结构形成了对资源的巨大依赖，而镇江自身的资源条件有限，在生态文明建设和绿色发展的大环境之下，这样的发展模式难以持续，需要结合自身的资源条件，通过生态文明建设的协同治理来缓解经济社会发展的瓶颈。而镇江具有“城市山林”的独特自然禀赋，境内有山体235座，河流63条，世业洲、江心洲、雷公岛等8个洲屿，大部分还处于原生态，为生态文明建设提供了良好条件[7]。2013年《苏南现代化建设示范区规划》将镇江定位为“发挥产业基础较好、自然生态良好的优势，建设全国重要的高端装备制造、新材料产业基地和区域物流基地、技术研发基地、创意生活休闲中心，成为现代山水花园城市和旅游文化名城。”[8]

2.2 适应人民群众日益增长的美好生活的需要

随着经济社会的发展，人们对美好生活的需要日益增长。据《中国城市居民环保态度蓝皮书（2013—2015）》的调查，中国城市居民对环境保护的诉求已超过对经济发展的强调。2013年针对问题“比较而言，您认为经济发展更重要，还是环境保护更重要？”，在“经济发展更重要”和“环境保护更重要”两个选项时，受访者认为“环境保护更重要”的为86.87%，远远超过“经济发展更重要”的13.13%。2015年同一问题对于“经济发展更重要”、“环境保护更重要”和“同等重要”三个选项时，63.85%的人认为环境保护和经济发展同等重要，33.08%的人认为“环境保护更重要”，远大于“经济发展更重要”的比例3.07%[9]。十九大报告也指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[10]镇江根据人民群众需要的这一重大变化，及时调整经济社会发展战略，通过生态文明建设的协同治理提供更多优质生态产品来适应人民群众日益增长的美好生活的需要，真正做到以人民为中心，以广大人民根本利益为最高标准。

2.3 适应生态文明建设的复杂性、艰巨性和长期性的需要

生态文明建设的协同治理，归根结底还在于其复杂性、艰巨性和长期性。生态文明建设是一项复杂的系统工程，关涉居民、企业、政府等多元主体，需要从思想观念、生产生活方式到政治经济体制等各个层面实现全方位转型。生态文明建设不仅复杂，而且任务艰巨。党的十八大提出的优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等生态文明建设的四大任务，但从目前来看，镇江生态文明建设虽然取得了一定的成效，但由于受限于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，工业化和城市化的尚未完成，居民生态意识普遍不高，相关法律体系不完善、制度和政策不健全、科技支撑能力不足等诸多不利因素的制约，生态文明建设的任务十分艰巨。要突破这些制约因素，实现生态文明建设的目标和任务，必须全社会形成一股合力，才能完成。生态文明建设的复杂性、艰巨性也决定了生态文明建设过程的长期性。历史发展表明，一种文明的确立和主导需要相当长的时间。我国正处于工业化中后期，发达国家在工业化过程中呈现的生态环境问题在我国也正日益突显，要从根本上转变价值观念、生产方式、生活方式及发展格局，更需要一个长期的过程。生态文明建设需要动员全社会力量的共同参与，协同治理才能不断取得成效。

3 镇江生态文明建设协同治理的主要做法

3.1 经济发展与生态保护的理念协同

观念是行动的指南，镇江生态文明建设首先坚持经济发展与生态环境保护协同发展的理念。镇江在生态文明建设过程中，突破了经济发展与生态环境保护矛盾对立的传统观念，认为经济发展与生态环境保护完全可以实现协同发展，可以做到“既要金山银山，也要绿水青山”。在“绿水青山就是金山银山”的生态理念指导下，镇江立足于苏南最佳生态宝地的独特生态优势，坚持把生态文明建设放在突出的战略地位，在推动生态文明建设与经济、社会、政治、文化建设高度融合的过程中，坚持低碳发展、循环发展、绿色发展，持续改善生态环境，力争把独特的生态优势转变为发展优势，使生态成为镇江竞争的第一优势和品牌。

3.2 “多规合一”推进生态文明建设顶层设计的协同

生态文明是在一定的时空范围内推进的，其中国土是生态文明建设的空间载体，生态文明建设的一切举措最终要落实到国土空间上，因而科学合理地进行国土空间规划是生态文明建设的前提。实践中各部门出台的规划名目繁多，在现行规划体系和部门架构下，各部门事权不同，立足点和目标不同，编制依据、法律基础及规划审批、监督、实施机制均存在差异，各类规划自成体系，造成了空间资源开发管理的混乱。为了克服这种多规“分立”甚至“冲突”的问题，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》 明确提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。镇江市结合自身的实际情况，在进行国土空间规划时，统一协调市发展改革委员会、土地局、环保局等部门，通过各种手段把各种规划的空间界限统一起来，基本实现了主体功能区规划、土地利用规划、环境保护规划和城市总体规划的空间一张图管理。

3.3 建立云平台，实现生态文明建设管理与服务协同

生态文明建设进程中关涉政府、企业、消费者、社会组织等不同的主体，贯穿生产、消费、分配、交换等不同的环节，涵盖生态经济、生态政治、生态文化、生态社会、生态环境等不同领域，需要政府部门提供不同的管理与服务。为了满足不同主体、不同环节和领域的需要，镇江充分利用现代信息管理技术，开发了镇江市生态文明建设管理与服务云平台（一期）（以下简称“生态云”）。这一平台是依托云神工程，在原有的低碳城市建设管理云平台的基础上，整合了9个部门系统，集合了数据中心、管理中心、服务中心、查询中心和交易中心等五大中心于一体，实现大气、水、噪声、重点污染源、大型公建、垃圾处理、环境整治、给排水、涵洞水位、33家重点能耗企业等数据在线监测，为各主体有效参与生态文明建设提供了便利，是大数据时代地方政府深化推进生态文明建设信息化综合管理和服务平台[11]。

3.4 生态环境综合整治，实现生态环境协同治理

生态文明建设是一项系统工程，其中提升生态环境质量是生态文明建设的重点，也是生态文明建设成效的首要体现。三大生态环境综合整治，是镇江大力推进生态文明建设的统筹之笔。按照习近平总书记提出的“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，从2014年开始，镇江市各有关部门协同作战，积极开展两大片区和“一湖九河”生态环境综合整治。

由于多种原因，东部谏壁地区和西南部韦岗地区的环境问题已经存在多年，是居民举报投诉的热点地区。镇江市成立了由市长任组长的两个领导小组，大力推进两大重点区域的环境整治。最新数据显示，两大片区生态环境综合整治，已取得阶段性成效，谏壁片区完成46个整治工程和17家企业污染治理工作，西南片区完成43项整治工程[12]。

水环境的质量也是人民群众重点关注的问题之一。为此，2015年镇江市决定实施更高标准的“一湖九河”水环境综合整治工程，目标是用3年时间，让城市水环境达到“岸青水绿，鱼虾洄游”的生态要求。

从“青山”到“绿水”，“三大整治”行动彰显“良好生态环境是最普惠的民生福祉”这一核心追求。

3.5 联动执法，实现执法的部门协同

生态环境治理，势必会要求一些高污染企业实行一定的治理措施，就企业而言，在一定程度上会影响企业的效益。而市场经济条件下，企业的经营目标是利润最大化，因而尚未从根本上形成“绿水青山就是金山银山”理念的企业会采取一些诸如偷排、偷放等违法行为。面对环境违法行为，只靠环保部门执法势单力薄，执法难度较大。为了更加有效地打击环境违法行为，保护生态环境，镇江市创建了包括环保部门、法院、公安、检察等部门联动执法的模式。由市中级法院、检察院、公安局、环保局等部门联合制定《镇江市环境保护执法联动机制实施办法》，丹阳、句容、扬中等地，相继出台环境保护执法联动协作机制文件，实现了司法执法关口前移。

4 镇江生态文明建设协同推进的成效

“生态领先”的发展理念落到实地，生态文明建设协同推进的成效显著。镇江扎实推进低碳城市“九大行动”及“两个片区”、“一湖九河”、长江镇江水域等环境综合整治工程，深入实施蓝天碧水绿地工程，生态环境质量得到全面提升。单位GDP化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物排放强度削减率提前完成“十二五”目标任务，2016年全年空气质量达标率为76.4%，地表水Ⅲ类水质的比例达到75%[13]。在全国率先创立城市碳峰值、碳平台、碳评估、碳考核的“四碳”创新机制，首创低碳城市建设管理云平台，为全国推进优化开发区域率先实现碳排放峰值目标提供了经验和借鉴。

截至2014年底，镇江市累计建成国家级生态镇（含涉农街道）39个，国家级生态镇占比为100%。建成市级以上生态村480个，占比达81%，有10个行政村创成国家级生态村。建成省、市级绿色学校485所，中小学环境教育普及率100%。建成市级以上绿色社区104家[14]。镇江市先后成为国家低碳试点城市、国家生态文明先行示范区和江苏省唯一的生态文明建设综合改革试点城市，成功创建国家生态市和国家森林城市，荣获2013年中国人居环境奖。

5 镇江生态文明建设协同治理需要进一步完善

5.1 从治理主体来看，镇江生态文明建设过分依靠政府，尚未形成政府为主导，企业为主体，社会组织和公众积极参与的多元主体协同治理模式

镇江的生态文明建设属于典型的政府主导型模式，即生态文明建设是在政府强有力的主导下进行组织和实施的。政府在生态文明建设过程中起着主导性作用，有其客观的需要。生态文明建设的公共性和社会主义性质都决定我国生态文明建设必须在政府的强有力主导下进行组织和实施。这一点也得到了西方生态现代化成功国家的印证，“芬兰、德国、日本、荷兰、挪威和瑞典都是强势政府，而作为主动推进生态现代化的一种结果，它们变得更加强大。”[15]这种治理模式虽然能在短期内集中大量的资源快速推进生态文明建设，但是不具有可持续性，一是这种政府主导型的治理模式由于资源都来自于单一的主体——政府，需要政府具有强大的经济实力作后盾，并且需要持续的大量资金投入才能维系；二是这种治理模式忽视其它治理主体的作用，未能形成有效的生态文明建设同盟，政府——污染企业模式下，政府有时候甚至还能被污染企业“俘虏”，极大地制约了生态文明建设的效率和效果。西方生态现代化国家最重要的特征就是存在一个广泛的生态治理同盟，能够有效地对抗污染同盟。镇江生态文明建设可以吸收借鉴政府主体、市场主体、社会主体的各自优势，构建生态文明建设的多元主体协同治理模式[16]。生态文明建设多元主体协同治理模式是指政府、企业、社会组织和社会公众等主体在生态文明建设过程中以协同理论为指导，相互作用、相互合作和相互协调，从而产生协同效应的多元共同治理模式。在多元主体共同治理模式下，企业面对的不只是政府，非政府组织和媒体也会直接揭露污染企业，治理主体的多元化给污染企业带来了越来越大的经济风险和不安全，为推进污染企业参与到生态治理进程中提供了巨大的机会。

5.2 从治理政策工具来看，主要运用命令控制型工具，忽视经济激励型和自愿型等其他政策工具的运用

在生态文明建设过程中，政策工具的选择和使用将会直接影响到生态文明建设的效果。政策工具是政府为了实现生态文明建设的目标而采取的措施、手段和方法的总和。根据政策工具对生态文明建设主体的强制程度，笔者将政策工具分为命令控制型工具、经济激励型工具和自愿型工具三种类型。命令控制型工具是指依靠明确的法律法规、环境控制标准等强制性手段来约束行为主体从而实现生态治理目标，如环境保护法、清洁生产标准、污染物排放总量控制等。经济激励型工具主要通过市场信号等经济手段来刺激行为主体的动机并进而影响其行为以此实现生态治理目标，具体包括生态税费、政府补贴、押金——返还、排污权交易等。自愿型工具是指通过宣传教育、舆论导向、协商协议、公众参与等手段促使行为主体自愿采取行动参与生态文明建设从而实现生态治理目标，具体包括生态信息披露、生态标志、生态认证、谈判协议、生态听证、生态信访、环境宣传教育等[17]。镇江在生态文明建设协同治理过程中更多地依靠命令控制型工具，如采取行政命令的方式对重污染企业进行关停或搬迁。经济激励型工具和自愿型工具虽有一定的运用，如环境宣传教育、生态信息披露，但并不占主导地位，不利于调动市场主体参与生态文明建设的积极性。在市场对资源配置起决定性作用的背景下，应该增加经济激励型工具和自愿型工具的应用。

5.3 从治理环节来看，偏重于生产环节，忽视消费和流通等环节

马克思认为社会再生产过程中，尤其是生产与消费过程中的物质变换裂缝是造成资源枯竭、环境污染和生态失衡等问题的直接原因[18]。同时，生产和消费作为社会再生产的主要环节又是以分配和流通环节为纽带连接起来的。因此治理生态环境，进行生态文明建设实际上是以生产和消费为核心，涉及社会再生产的四大环节，是生产、分配、流通和消费四大环节的协同。从镇江生态文明建设的实践来看，无论是“多规合一”的顶层设计，还是生态云平台建设，抑或是生态环境综合整治，关注的多是生产环节，对消费和流通等环节关注不够，未能使社会再生产的各个环节实现协同治理，从而削弱了生态文明建设的治理效果。镇江生态文明建设应该在关注生产环节的同时，增加对消费和流通等环节的重视，形成社会再生产各个环节的协同治理，提高生态文明建设协同治理的效果。