“三权分置”背景下农村土地流转问题探析——来自安徽省合肥市的实证

施小燕，蔡志坚

（南京林业大学，南京210037）

土地问题一直是解决“三农”问题的核心与关键[1]。我国的基本国情是土地面积多，但可利用的农地资源相对有限，且始终处于紧缺状态。20世纪80年代开始实行的家庭联产承包责任制，曾极大地激发农民生产积极性，使得粮食产量逐年增长，农民收入快速增加[2]。随着社会经济的快速发展，“分田到户”的经营方式越来越难以适应新的经济形势，土地细碎化、经营粗放化等问题接踵而至[3]。再加上城市化进程中大量农村劳动力向城镇、非农部门转移，农地更是面临无人经营的“抛荒”状态[4]。这不仅是土地资源的浪费，更是农民财产的一种损失。政府和学者普遍认为土地流转是促进农村劳动力转移就业、优化土地资源配置的重要手段，也是在现有土地制度框架下实现土地规模经营和发展现代农业的必然路径[5]。2016年，中央政府出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求在坚持农村土地集体所有的前提下，促使农地的承包权与经营权相分离，以此形成所有权、承包权、经营权的“三权分置”。这一制度安排，为我国加快农地经营权的流转，提供了支持，同时对新时期农村土地的流转提出了新的发展要求。

合肥是农业大省安徽的省会，同时也是劳务输出的重要城市，农地经营也面临着细碎化、无人耕种等典型问题[6]。于是从2008年开始，合肥就相继出台《关于农村土地承包经营权流转的意见》、《关于合肥市农村土地承包经营权流转规范化管理和服务的实施意见》等多项政策，旨在建立规范的流转机制、明确的流转方式、促进土地的健康有序流转。那么政策实施至今效果如何？农民是否真的从土地流转中获益？基于上述问题，在当前农村土地“三权分置”背景下，研究团队于2018年7～8月在合肥市展开田野调查，采用入户访谈、调查问卷等形式对240户典型代表的农户进行调查，获取合肥市的农村土地流转现状、影响土地流转的因素，最后基于调查中出现的问题提出相关建议，以期为农村土地的健康有序流转尽绵薄之力。

1 合肥市农村土地流转实证研究

1.1 调查农户描述性统计分析

为深入了解合肥市农村土地流转的现实情况，调查对象均选取农村家庭中可当家作主的进行调查。表1为农户的基本情况调查，样本中男性有80人，占33.33%，女性160人，占66.67%。年龄上，处于25～35岁的有31人，占比12.92%，处于35～45岁的有43人，占比17.92%，处于45～55岁的有98人，占比40.83%，处于55岁以上的有68人，占比28.33%。受教育程度方面小学文化的有103人，占比43.08%，中学文化的有80人，占比33.33%，大中专文化的有34人，占比14.36%，本科及以上22人，占比9.23%。由于合肥市是劳务输出大省，许多农村的青壮年大多外出务工经商，年底归家，因此调查人的年龄普遍在45岁以上，且这部分人的受教育程度普遍不高，主要且处于在小学和中学阶段。家庭年收入方面，由于外出务工的比较收益高，调查农户家庭普遍在20000元以上，其中20000～30000元的有39人，占到16.41%，30000～40000元的有75人，占31.28%，40000元以上的有100人，占41.54%，而20000元以下的较少，仅有25人，占10.77%。家庭收入来源方面，外出务工是主要来源，占到了55.38%，自己经营小本生意和在本地企业的户数次之，分别占22.05%和16.41%，将土地耕地作为主要收入来源非常少，仅6人。

1.2 合肥市农地流转情况调查

1.2.1.农户土地经营现状

从调查的240个农户数据显示，流转土地的农户有195户，占比81.25%，未流转土地的有45户，占18.75%，说明当前农村土地流转还是比较普遍的。而农户耕地面积方面，户均耕地面积普遍较小，细碎化严重。农户耕地面积在0.13～0.26 hm2最多，有102户，占总调查人数的42.5%；其次是4-6亩，有67户，占27.92%；0.13 hm2以下的，有48户，占20.00%；而0.4 hm2以上仅23户，占9.58%，说明农地的细碎化问题严重，这与我国农地一直实行的分田到户的经营方式密切相关。农地的细碎化制约了农业规模化的发展，因此需要进一步加快土地的规模化流转，以此提高农地经营效率。

1.2.2.土地流转对象以同村和大户为主，流转形式以租赁和转包为主

调查结果显示，多数农户倾向于将土地流转给同村人，占调查总人数的43.08%，表明村集体内部农户之间的流转仍是最主要的流转形式，原因是土地之于农民具有重要的社会保障作用，农民认为同村人相互熟悉，流转风险较小。但随着大量劳动力的外出务工，农户对土地的依赖性越来越低，再加上土地价值的日渐显露，部分农户也开始将土地流转给生产积极性较高的专业大户，占到了28.21%，原因是专业大户经营农地的收益高，因此付给农户的土地流转收入最高，农民作为理性的经济人，更愿意将土地流转给他们。

表3 土地流转对象与流转方式

1.2.3 流转行为规范化和自主性强

与过去血缘亲属维系的流转行为不同，调查中的农户流转行为正在从口头协议逐渐向签订书面协议转变，土地流转越来越规范化。从土地流转关系产生方式来看，流转对象上门洽谈比重最高，占45.13%，委托流转和自发流转也较高，分别占23.08%和16.41%。表明农民流转的自主性得到了很大的提高，村委会作为发包方对于土地流转的控制正逐渐减弱。

图2 土地流转关系确定方式

图3 土地流转关系产生方式

图4 土地流转付款方式图

图5 土地流转期限

1.2.4 付款方式以现金为主，流转期限不长

受访农户倾向于以现金支付的方式获得土地流转的收入，其中分期现金支付占调查总人数的50.26%，一次性现金支付的占17.95。而粮食支付和不收租金的比重较小。从流转期限来看，主要以短期流转为主，2～5年的占了大多数。产生这一现象的原因是:土地之于农民，有着重要的经济价值和社会保障价值，农户将土地流转意味着失去了一份保障，因此对通过土地流转获取经济收益的预期比较高。而选择短时间内多次流转，则是因为担心土地流转时间过长，会加大收回土地的风险。但对于土地流入方来说，过短的经营期限，使得经营者对长期投入缺乏信心和动力，采取短期掠夺式的经营方式，忽视对农地的长远保护。更有个别经营主体假借发展规模化现代农业为由，从农户手中获取大量土地，然后将土地层层转包，以赚取高额利润。如调查中发现F村存在同村的大户，以9000元/hm2的价格租了村民3.33hm2土地，但却以34500元/hm2价格流转给外地的种植大户，层层转包赚取差价。

1.3 土地流转成因分析

调查结果显示（表4），劳动力的缺乏成为土地流转最主要因素，而经济利益也是农民流转土地的重要原因，这与当地的实际情况较符合。合肥是一个劳务输出大市，许多村的青壮年劳动力大多外出务工或经商，放弃从事农业生产，把土地留给家里的妇女或老人耕种。但老人与留守家中妇女的劳动能力极其有限，另外还要承担起养育孩子的重任，根本无力耕种土地，造成土地抛荒较多。另外从收益上来看，以传统的水稻种植为例，通常农民产量约为7500斤/hm2，收益在18000元左右，若扣除9000元/hm2左右的生产成本，净收益仅为9000元。外出务工的青壮年月收入在3000元到8000元不等，其收益要远高于种田所获得的收入。基于上述原因，村民不愿种地，造成大量土地闲置甚至荒废。

表4 土地流转与否成因调查

通过对45户未流转土地的农户进行调查发现，担心土地流转后难以收回，以及觉得流转后收益得不到保障占了大多数，这与当地土地流转制度不健全，流转信息不畅通有关，使得农民对于土地流转持谨慎态度。另外还有一些农民因为自身技能素质原因，难以在城里找到工作，因此对土地的依赖性较大。

2 合肥市土地流转中存在的问题

2.1 流转制度不健全，相关配套服务滞后

在实地调查中了解到，目前合肥市很多乡镇并没有针对农村土地流转设立专门的政务服务中心，导致土地流转信息相传下达不及时。有些乡镇出现了农户有土地转出意向却找不到适合的土地转入者。另外有些乡镇虽然设立土地流转服务中心，却没有专司其职的工作人员和专项专用的经费，因而在遇到具体的土地流转问题时难以解决。此外，土地流转过程中存在大量流转程序不规范、流转合同不规范的情况，为农地承包经营纠纷埋下了隐患。

2.2 土地流转效益低，土地流转期限短

土地流转效益方面，调查地区人均耕地面积仅0.13～0.2 hm2，每个农户家庭能拿出来流转的土地本身就少，因而实际情况中多是以村民小组为单位的零星土地流转，并不能实现农地的规模化和集约化经营。有的大户转入土地后依然种植水稻、小麦等传统作物，但这些作物本身效益就低，再加上这两年粮食价格下跌，粮食种植效益不高，承包大户多采取合同到期后不再续租的做法，届时土地又面临无人耕种的局面。

土地流转期限方面，无论是实地调查还是学者们的相关研究，均表明农地土地流转的期限普遍偏短。调查样本中农户的流转期限普遍在5年以下，有的甚至一年一签合同。这反映出农民对脱离土地后的生计保障缺乏信心，对当前的土地流转政策存在信息不对称，同时对后期土地市场价格走势难以准确预估。总之对于长期土地流转心存顾虑。

2.3 土地流转后富余劳动力就业难

土地流转，农业进入大规模机械化种植后，但农村剩余劳动力转移相对缓慢，一直滞后于农村社会经济发展。土地流转对于进城务工的青壮年来说影响较小，甚至还有利于这类人更好地投入城里的工作。但是对于留守在村里的老人和妇女，由于他们从业技能和文化水平偏低，难以满足现代产业对于从业人员的需求，进城务工较难，土地的流转使得他们处于失业或“半失业状态”。

2.4 农地流转存在“非粮化”倾向，粮食安全不容乐观

由于粮食种植的比较收益低，在实际土地流转过程中，许多大户采取低价从农民那流转得来耕地，而后进行“非粮”种植活动以获取高额报酬。如合肥市传统的粮食种植是水稻和小麦，但在实地调查中发现，流转的土地除了政府划定的基本农田区域种植了粮食作物，多数流转后都是种植观赏植物、蔬菜、水果等经济作物。“非”粮化的经济作物导致了农地粮食生产能力的下降，且经济作物存在大量使用农药化肥的情况，对于土地肥力的破坏不容乐观。若长此以往，不仅影响当地的粮食安全，还会使得农户在土地收回时因土壤退化面临无法继续耕种的局面。

3 对策建议

3.1 建立规范的土地流转程序和流转制度，推进土地流转

推进土地流转必须建立规范的农地流转程序和土地流转管理制度。一是要明确土地流转的方式，规模土地流转合同是唯一的方式。二是明确规范土地流转程序，规定土地流转要以书面形式进行，并向村委会和乡镇政府登记备案。三是加强对土地流转过程的监管，对土地流转中手续不齐全，合同不规范的，要尽快补齐修正。四是加强中介组织建设，积极培育土地流转中介组织，发挥在土地流转中的引导功能。

3.2 完善土地流转配套保障措施，消除农民承包户的后顾之忧

土地流转市场中，农户是弱势群体，他们选择短期流转，并倾向于将农地流转给同村或亲戚，原因是彼此互相了解和信任，流转过程中的交易成本较低。为此，如果要促进农地的长期流转，并且流向专业化、规模化程度较高的经营主体，就必须建立健全的土地流转相关配套制度。只有解决了农民的后顾之忧，才能促进农地的健康有序流转。一是要建立和完善农村社会保障体系，加大对农村养老、医疗、教育等方面投入，降低农民对土地作为社会保障功能的最后依赖。二是要加强对农民的专业技能培训和农业创新培训，鼓励和引导农民开展规模化、专业化的现代农业经营。三是要建立完善的失业失地农民保障制度，避免农民在土地流转后出现失地、失业、失收等状况，不至于因为土地的流转而走向贫困。

3.3 创造当地就业岗位，解决剩余劳动力就业问题

农村劳动力的就近转移是解决富余劳动力就业的一个重要途径。在中国人地关系紧张和城乡二元结构长期存在的背景下，仍有大量的农村老年和妇女劳动力滞留于农村，对于他们而言，进城务工已无优势，但他们仍有足够的劳动能力从事小规模农业经营作为经济收入的来源和稳定就业的保障。因此当地在土地流转时，要充分考虑这部分剩余劳动力的就业。要正确引导转入土地的大户或公司积极吸纳富余劳动力参与到农业发展中来，解决这部分人就业，增加他们的收入。

3.4 加强农地用途管制，切实保障粮食安全

随意将耕地变为“非粮化”用地的行为，造成了耕地资源的大量流失，不利于粮食安全。因此在土地流转的过程中，需要采取有效的措施加以防范。首先，要严格实施农地的用途管制，落实耕地保护责任制，对于土地流转中侵占用耕地的行为要加大处罚力度，追究责任。其次，要建立耕地保护区域，完善相关的耕地补偿制度，以此提高土地经营者对耕地的保护和从事粮食种植的积极性。最后，对于已经荒废的农地，要积极引导农民对其进行健康有序流转，以此提高土地的利用率，保障粮食产量。