《生产安全事故应急条例》出台——落实以人民为中心的发展思想，加强安全生产依法行政

文、图／本刊记者 程程

2019年3月1日下午3时，国新办就应急管理部正式对外发布《生产安全事故应急条例》举行吹风会。应急管理部副部长孙华山，应急管理部救援协调和预案管理局局长郭治武，政策法规司司长王宛生，司法部立法三局副局长张迅介绍了《条例》有关情况，并回答记者提问。

《条例》颁布实施 助推应急管理事业再上新台阶

应急管理部副部长孙华山指出，安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作高度重视，将其纳入“四个全面”战略布局统筹推进，将应急能力纳入国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。

近年来，各级党委、政府认真按照党中央、国务院决策部署，大力推进生产安全事故应急工作，安全生产应急管理“一案三制”（预案、体制机制法制）建设得到明显加强，全国形成了比较完整的安全生产应急救援体系，建设了覆盖矿山、危险化学品、油气田开采、隧道施工等行业领域的85支国家级安全生产应急救援队伍，显著提升了应对重特大、复杂生产安全事故的能力。同时，铁路、民航、水域、海上溢油等行业领域应急救援队伍建设稳步推进。目前，全国已有各类安全生产应急救援专业队伍1000余支共计7.2万余人，在多次重特大事故灾难救援中发挥了专业骨干作用。

但是，在生产安全事故应急实践中，依然存在应急救援预案实效性不强、应急救援队伍能力不足、应急资源储备不充分、事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题，尤其是在一些基层企业违章指挥、盲目施救现象时有发生。这些，都严重影响到应急能力的提升，有时还造成次生灾害。

针对上述问题和薄弱环节，应急管理部副部长孙华山介绍，国务院制定出台专门的行政法规，进一步规范指导生产安全事故应急工作，提高应急能力，切实减少事故灾难造成的人员伤亡和财产损失。这既是贯彻落实以人民为中心的发展思想的务实举措，也是加强安全生产依法行政的现实需求。

《生产安全事故应急条例》根据《安全生产法》和《突发事件应对法》的立法精神、法律原则、基本要求，总结凝练长期以来生产安全事故应急实践成果，分五章、35条，对生产安全事故应急体制、应急准备、现场应急救援及相应法律责任等内容提出了规范和要求。一是明确应急工作体制。《条例》进一步细化了国务院、省、市、县、乡，以及有关部门在事故应急工作中的职责和管理体制，即明确了县级以上人民政府统一领导、行业监管部门分工负责、综合监管部门指导协调的应急工作体制。二是强化应急准备工作。“居安思危，思则有备，有备无患”。做好应急救援工作，关键在平时的应急准备。《条例》细化了应急救援预案的制定和演练要求，明确了应急救援队伍建设和保障，以及建立应急救援装备和物资储备、应急值班值守制度等要求。三是规范现场应急救援工作。针对生产安全事故现场应急工作的突出问题，《条例》详细规定了16项应急救援措施，创新了事故现场指挥部和总指挥等制度。

此外，在被问及“两会期间、2-3月企业复工复产最集中的时间，是否采取措施来遏制生产安全事故的发生”时，孙华山介绍到，今年以来，全国安全生产形势总体保持了持续稳定好转态势。据统计，1-2月份，全国生产安全事故的起数同比下降了6.1%，死亡人数同比下降了16.8%，其中重大生产安全事故发生了2起，同比减少了2起，没有发生特别重大事故。今年是新中国成立70周年，全力做好保安全、护稳定工作意义重大。2月27日，国务院安委会办公室和应急管理部专门召开了全国“两会”期间安全防范工作的专题视频会议，具体部署安排了当前的安全防范和应急值班值守工作，特别要求严把节后复产复工的安全关，抓住重点问题，紧盯薄弱环节，全面排查各行业重点领域的安全隐患，确保安全生产形势稳定。具体有几个做法：第一，全面落实责任。牢牢抓住责任制这个“牛鼻子”，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求，强化三个方面的责任：一是党委政府的领导责任，二是有关部门的监管责任，三是广大企业的主体责任，用政府的强有力监管，推动企业全面落实主体责任，真正消除监管盲区、堵塞管理漏洞。第二，强化风险防控。把防范化解重大安全风险作为根本任务，督促指导企业加强危险源辨识和风险评估，落实各项安全风险防范措施，加强灾害性天气、地质灾害等预测预报，进一步健全信息共享协调联动机制。同时，我们要加强会商研判，及时发布预警信息。第三，深化隐患排查。紧密结合国内外和历史上事故暴露出的问题，深入开展隐患排查治理，完善举报奖励制度，鼓励企业员工和家属举报隐患，对重大隐患列出清单、现场核查、滚动排查，扎实推进隐患排查治理责任、措施、资金、时限、预案这五个方面的“五落实”，着力查大风险、除大隐患、防大事故。第四，严格监管执法。创新监管执法方式，突出容易发生事故的重点行业领域、重点单位、重点环节，强化安全监管和执法检查力度，依法查处违法违规行为，以严格、精准、规范的监管执法来推动企业全面落实主体责任，坚决遏制重特大事故的发生。第五，加强值班值守。严格落实领导带班和重要岗位24小时值班制度，一旦发生事故或险情，能够有效组织力量和装备物资，快速响应，有效应对，科学处置，能够做到救小、救早，防止小事故变成大事故，最大限度地减少灾害的损失。

《条例》是《安全生产法》《突发事件应对法》的一脉相承

应急管理部政策法规司司长王宛生强调，法律是治国之重器，良法是善治的前提。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领、推动作用。按照习近平总书记重要指示精神，应急管理部自2018年4月组建以来，高度重视应急管理法律体系建设，部党组书记黄明同志明确指出，要适应新体制新要求，必须加快创建新的制度，把习近平总书记关于应急管理方面的重要论述和中央决策部署转化为系统完备、科学规范、运行有效的法律制度体系，以法治思维和法治方式推动应急管理事业改革发展。

在全面清理现有应急管理法律法规，广泛听取有关方面意见的基础上，初步考虑通过若干年的努力，逐步形成“1+4”应急管理法律框架体系。一是抓紧完善安全生产法律法规，进一步修改完善安全生产法，加快推进矿山安全法、危化品安全法、安全生产法实施条例、煤矿安全条例等安全生产方面的法律和行政法规。二是抓紧研究自然灾害防治方面的综合法律，有序推进防震减灾法、防洪法、自然灾害救助条例、森林防火条例等单灾种的法律、行政法规制修订工作。三是抓紧修改消防法律法规，落实党和国家机构改革精神和国务院“放管服”改革要求，积极推进国家综合性消防救援队伍转型升级，以适应“全灾种”“大应急”的需要。四是抓紧研究论证应急救援组织综合法律，进一步整合优化协同各方应急力量，提高防灾减灾救灾能力。

王宛生表示，在上述工作基础上，将进一步研究应急管理方面的基础法律，作为统领应急管理的总纲性法律。目前安全生产工作虽然有明显的进步，但是也要清醒地认识到，安全生产仍然处在脆弱期、爬坡期和过坎期，形势依然复杂严峻。为此，应急管理部始终把安全生产工作作为整个应急工作的基本盘、基本面。出台这个《条例》既是坚决遏制重特大事故、减少人员伤亡的重大举措，也是构建应急管理法律体系的重要步骤和内容。

从《条例》内容本身来看，根据《立法法》，《条例》属于国务院根据《安全生产法》《突发事件应对法》制定的行政法规，是应急管理法律体系中安全生产领域的配套法规，在加强生产安全事故应急工作中，具有重要的基础性、规范性作用，其目的就是通过进一步规范生产安全事故应急工作，保障人民群众生命和财产安全。《条例》对《安全生产法》《突发事件应对法》的有关内容进行了细化，其精神和上位法的有关规定是一脉相承的，特别是总结了以往事故应对中的好经验、好做法，增加了《条例》的操作性和执行性，用以系统地规范和指导生产安全事故的应急工作。

《条例》的出台对社会应急救援队伍的影响

应急管理部救援协调和预案管理局局长郭治武就2018年发生的几起生产安全事故的应急处置情况进行了评价，并就《条例》的出台对社会应急救援队伍的影响回答了记者提问。

郭治武指出，去年四季度以来，国内持续发生了几起生产安全事故和重庆万州坠江的事件。总的讲，这几起事故的处置做到了有力有序有效，取得了比较好的救援效果。概括起来讲，有这么几个特点：第一，第一时间启动了应急响应。在涉事企业展开先期处置的同时，国家相关地区和人民政府迅速组织力量，接管事故现场，研究制定科学救援方案，保障各项救援措施高效、安全、科学地得到落实。第二，发挥专业救援力量的作用。像冲击地压事故、公交车坠江事件等救援，都是一些技术难度比较大、安全要求比较高的，相关方面调集了具有很强实战能力的队伍参与救援，让专业的人干专业的事。第三，严防发生次生衍生灾害。应急、公安、交通、卫生、环保等部门通力协作，始终保持良好的现场救援秩序，一边应急，一边查处隐患，严防事故灾难扩大升级。

组建应急管理部是党中央、国务院做出的重大改革决策，自去年4月正式挂牌以来，应急管理部边组建边应急，积极履行职责，一是始终保持了应急状态，灾害发生以后，第一时间派出工作组赴灾区指导地方开展抢险救援工作，比较成功地应对了像台风“山竹”、山东寿光洪涝灾害、金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖等一系列重大灾害。二是完善了应急制度，编制了覆盖八大类事故灾害的应急响应手册，探索建立了部际联席会议机制，形成了救援扁平化组织指挥模式，防范救援救灾一体化运作模式，“一个窗口”对外信息发布模式，一套行之有效的抢险救援技战术打法和加强一线党的领导工作模式，确保抢险救援工作有力有序有效地实施。三是打造关键力量，积极适应“全灾种”“大应急”任务需要，全面推动国家综合性消防救援队伍的转型升级，新组建27支地震（地质）、山岳、水域、空勤专业救援队伍和7支国际救援专业队伍，着力打造应急救援关键力量，同时也规范社会应急力量有序参与应急救援行动。四是强化安全监督。在加强执法监督的同时，广泛发动社会、媒体舆论、企业职工和家属共同参与到安全工作的监督队伍中来，鼓励检举重大风险隐患和企业违法违规行为，形成内部、外部、网上共同参与监督体系。

社会力量参与应急救援是《条例》的一条很重要的制度，通过这个制度，可以把各类应急力量的活力激发出来，特别是社会组织参与到应急救援工作中来。2019年5月，应急管理部将组织一个全国的社会组织参加的比武竞赛，这就是对这条措施的一个具体的落实。

《条例》明确要加强事故应急救援的科学化、规范化

司法部立法三局副局长张迅就事故应急现场的一些应急救援措施进行介绍，应急救援是生产安全事故应急工作的一个关键环节，为了加强事故应急救援的科学化、规范化，《条例》从三方面作了规定：一是明确生产经营单位应急救援措施。发生生产安全事故后，生产经营单位应当立即启动生产安全事故应急救援预案，采取相应的应急救援措施，比如要迅速控制危险源，组织抢救遇险人员，组织现场人员撤离，同时采取必要措施防止事故危害扩大等，并且要按照国家有关规定报告事故情况。二是细化政府的应急救援措施。有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后，应当按照规定上报事故情况，启动相应的生产安全事故应急救援预案，并按照预案的规定，采取相应的应急救援措施，比如组织抢救遇险人员，采取必要措施防止事故危害扩大，依法发布调用和征用应急资源的决定，依法向应急救援队伍下达救援命令等。有关地方人民政府不能有效控制生产安全事故的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一指挥应急救援。三是建立现场指挥制度。发生生产安全事故后，有关人民政府认为有必要的，可以设立应急救援现场指挥部，指定现场指挥部总指挥。现场指挥部实行总指挥负责制，按照本级人民政府的授权，组织制定并实施生产安全事故现场应急救援方案，协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。参加应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。

应急管理部采取措施保障安全生产

郭治武就生产安全事故应急在应急管理体系中的地位以及应急管理部如何采取措施保障安全生产答记者问时指出，在各类事故灾害中，生产安全事故表现形态最为多样，表现形式也最为活跃，特别是数量也最为之多，与人民群众生命财产的安全联系最为紧密，几乎每一起事故都与人民群众的生命安全相关。从全国的情况来看，虽然近年来安全生产形势持续保持了稳定向好的态势，但事故的体量依然很大，全国去年发生了5.1万起生产安全事故，有3.4万多人失去了宝贵的生命，这是十分令人痛心的。同时，生产安全事故也呈现出由传统的高危行业向其他行业领域发展的趋势，特别是一些地区和企业，安全意识不强、责任落实不力、安全投入不足、监管执法不到位的情况还依然存在，安全生产面临的形势依然严峻复杂，因此安全生产工作永远在路上。

应急管理部始终牢记习近平总书记“负责安全生产、应急管理的部门，一定要始终绷紧神经，不能有丝毫松懈、半点马虎”这个重要指示，坚持把安全生产作为基本盘、基本面，紧紧抓在手上，把遏制重特大生产安全事故作为重中之重，在不断加强安全预防工作、落实责任制度、开展专项治理、提高企业本质安全水平的同时，进一步强化应急准备工作。一是严格值班备勤制度。全面实行24小时领导在岗值班和应急力量备战备勤制度，拓宽信息收集报告渠道，形成重特大灾害事故和重特大险情1小时报告制度。二是完善应急预案体系。启动《国家突发事件总体应急预案》修订工作，组织修订自然灾害类、安全生产类国家专项应急预案和部门应急预案，指导中央企业编制好应急预案和现场处置方案，加强各类预案的衔接协调，充分发挥应急预案平时在应急准备中的牵头作用和在战时指导应急救援的功能。三是加强应急能力建设。全面优化安全生产应急救援基地布局，不断强化矿山、危险化学品、隧道、油气管道等国家级应急救援队伍建设，在重点地区、关键时段前置力量、预置部署，做到救援一般事故有把握、救援重大事故有能力、救援复杂事故有手段。四是转化应急资源优势。组织对全国应急资源进行调查摸底，充分发挥政府、企事业单位、社会组织在应急管理、应急救援工作中的优势互补、资源共享作用，全国形成一盘棋，不断推动将资源优势转化为应急优势。

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