国外地震灾害保险制度概况与启示

编译／应急管理部信息研究院 吴大明 应急管理部政策法规司 赵歌今

地震灾害保险是重特大灾害保险的一个分支，更是应急管理工作的重要组成部分。在日常生活中，通过地震灾害保险的实施，能够较好地推进防震减震工作的落实。当地震灾害发生后，灾后快速理赔能够为灾区快速恢复生产生活秩序提供可靠的保障，缓解政府和社会灾后恢复重建的财政压力。国外发达国家经过长期的实践探索，建立了较为完善且适合应急管理发展需求的地震灾害保险体系。本文通过分析典型国家地震灾害保险制度发展现状和经验，为我国地震灾害保险制度建设完善和应急管理工作创新发展提供启示借鉴。

美国加州地震灾害保险制度现状与特点

美国加州是地震灾害重灾区，历史上美国损失严重的地震大部分发生在加州。例如，1906年旧金山8.3级地震造成700多人死亡，直接经济损失高达5亿美元；1989年旧金山6.9级地震造成270人死亡，直接经济损失高达10亿美元；1994年洛杉矶北岭6.7级地震造成62人死亡，直接经济损失高达300亿美元。

在1994年之前，美国地震灾害保险均是由商业保险公司进行市场化运作，但是北岭地震的保险理赔使大部分保险公司破产，迫使相关法律出台，进而使政府介入地震灾害保险制度创建发展。1995年，加州政府通过立法，规定房屋保险必须与地震保险同时售卖。1996年，加州通过法案，成立政府主导的加州地震局，以公共公司化组织集中开展地震灾害保险工作，承保范围主要包括房屋、室内财产以及地震造成的额外生活费用。在保险费率体系方面，根据地震风险模型，将加州划分成为了19个费率区，费率范围为0.11%～0.53%。在赔付方面，将赔偿支付分为5个层级，即第一层级由自有资本、保费本金和投资收益赔偿；第二层级由一般再保险和风险证券化产品赔偿；第三层级由应急贷款赔偿；第四层级由特别再保险赔偿；第五层级由会员保险公司进行分摊赔偿。目前，加州地震保险已具有超过100亿美元的赔付能力，较好地起到了地震灾害保险保障作用。

从加州地震灾害保险实施来看，其特点可总结归纳为：一是政府主导与市场参与共存，较好解决了风险承担和社会参与积极性的问题；二是充分利用保险公司在营销、理赔和服务等方面的优势，提高了地震灾害保险的运营效率；三是较好地解决了供需平衡关系，既能通过强制保险的形式使更多社会公众参与，又能够将保费控制在公众承担范围之内。

日本地震灾害保险制度现状与特点

日本地震灾害保险制度始于上世纪40年代，根据《战时特殊损失保险法》，日本实施过短时的国家地震灾害保险。1966年，日本政府颁布了《地震保险法》，标志着政府和保险公司共同开展地震灾害保险制度建设的正式出台。在吸取经验教训后，日本地震灾害保险政策措施不断完善，至1966年趋于成熟。目前，日本地震灾害保险主要分为家庭财产与企业财产两大类。其中，家庭财产地震保险作为家庭财产保险的附加险出售，不能单独投保。在保险期限方面，有短期保险（指保险期限不足一年的保险）、一年期保险和长期保险（指保险期限为2～5年的保险）。在家庭财产地震保险费率方面，费率设定按照“不盈利不亏损”的原则，由中立的财险费率核定机构根据地震灾害的特点、地震灾害历史资料数据和地震专家意见等综合考虑制定。费率由基础费率和附加费率两部分组成，其中基础费率仅包含地震灾害保险，附加费率则体现了保险公司的经营成本。在理赔方面，一部分由保险公司承担，另一部分由政府承担，即由民间保险公司与政府共同承保，震后损失赔偿按照损失分级确定。

总体来说，日本地震灾害保险制度特点为：一是地震灾害保险的法律法规制度建设较为健全完善。在长期的发展过程中，日本政府颁布了大量与地震灾害保险相关的法律法规，保障了地震灾害保险制度的贯彻实施，形成了以《地震保险法》为主体的地震灾害保险法律法规体系；二是参保方式灵活多样。一般来说，企业财产地震灾害保险完全由商业保险承保，政府不参与，而家庭地震灾害保险主要由再保险公司、商业保险公司和政府来共同承担，并遵循“不盈利不强制”的原则，在保障居民灾后理赔需求的同时，大幅降低了保险费率，且能减小政府财政负担和资金补偿效率低等问题；三是地震灾害社会和政府共同分担，有效地促进了各方参与地震灾害应对的积极性，使各方均能积极主动地参与震前的灾害预防、震后的自救互救，以及发挥各自在生活救助和定损理赔等方面的优势。

新西兰地震灾害保险制度现状与特点

新西兰处于太平洋板块与印度洋板的交界处，板块之间的碰撞挤压导致新西兰地震灾害多发易发。历史上，重特大地震灾害给新西兰公众财产造成了巨大经济损失，而由于当时缺乏完善的地震灾害保险制度，大部分受损房屋未能在震后得到及时修复，给震后生产生活恢复造成了极大困难。为扭转被动局面，新西兰政府于1945年颁布了《地震与战争损害法》，并成立地震委员会，专门管理地震灾害保险相关事宜。经过多年的发展完善，目前，新西兰形成了较为健全成熟的地震灾害保险公私合作模式，即地震委员会承担一定数额以内的地震灾害赔付，如超出赔偿额度，自然灾害基金和再保险将参与超出额度的赔付。

根据法律规定，新西兰每户家庭均应投保家庭地震灾害保险。同时，商业保险公司制定的每份家庭火灾保险险单也必须包括地震、海啸、火山爆发等自然灾害。从地震灾害保险的范围来看，主要是房屋、相关财产、房屋周围的土地、过道和庭院墙等；从保险费率来看，一般地震灾害保险费率为0.5%，保险费由商业保险公司代为收取，然后全部转交给地震委员会。

通过分析可以发现，新西兰地震灾害保险制度主要有6个特点。一是地震灾害保险有专门的主管机构，即地震委员会专门管理地震灾害保险相关事宜，如开发险种产品服务、开展震后赔付以及与再保险机构公司分保合作；二是地震灾害保险与房屋火险捆绑销售，在一定程度上属于强制实施的保险险种；三是地震委员会对地震保险保费统筹管理，并将相关营收一并纳入自然灾害基金；四是政府“兜底赔付”，当地震损失超过限额后，新西兰政府会进行资金兜底，保证赔付的足额顺利进行；五是商业保险公司参与地震灾害保险保费的收取，确保了保金缴纳渠道的顺畅便捷；六是统一收集管理地震灾害风险和损失数据，有利于政府通过数据分析来制定相关政策，进而开展灾害风险防治相关工作。

国外地震灾害保险制度启示借鉴

通过对美国、日本和新西兰地震灾害保险制度现状和特点分析，可通过加强开展以下三个方面的工作，来推进我国地震灾害保险制度的快速发展。

一是要加快推进地震灾害保险立法工作。地震灾害保险具有“高损失、高赔付、政策性强”的特点，对相关法律法规具有很强的依赖性。国外发达国家地震灾害保险制度均是建立在较为健全的法律法规体系基础之上，并取得了较好的效果。目前，我国地震保险制度相关法律法规还不完善，地震保险制度的各项工作开展缺乏有效的法律支持。因此，需要通过完善国家和地方立法工作，为地震保险规范化、制度化和持续发展创造良好的法律环境。

二是要明确地震灾害保险制度的定位和目标。从国外发达国家经验可以看出，地震灾害保险制度的建设发展对于国家整体灾害应对水平的提升具有重要意义。一方面，通过灾害保险机制的有效发挥，可增进国家综合防灾、减灾和救灾体系的建设；另一方面，地震灾害保险能够在灾后快速为灾区公众提供理赔服务保障，确保灾后生产生活开展所需资金的及时到位，起到了灾后恢复重建和社会稳定的双重作用。

三是出台完善地震灾害保险配套政策。从国外地震灾害保险实施经验来看，政府肩负着地震灾害保险超额理赔的责任，即一般情况下，当灾害理赔超过保险公司承担能力后，由政府来承担超额部分的理赔工作，并且，政府同时制定了大量的配套政策措施，来推广地震灾害保险的普及，鼓励社会各界参与地震灾害保险工作合作，并通过地震灾害基金设置和再保险业务开展等金融创新，推动地震灾害保险的持续健康发展。