云南省直管县视角下县级政府执行力提升问题研究

张斯楠 云南师范大学文理学院 云南昆明 650000

2009年12月云南省政府发布《云南省人民政府关于开展省直管县财政改革试点的通知》，决定从2010年开始对宣威、镇雄、腾冲实行财政省直管县改革。改革坚持责权统一、公平合理、积极稳妥的原则，通过创新县级财政管理方式，建立激励和约束并举的财政分配机制，进一步完善省级以下财政分配关系，调动县级政府发展经济的积极性。

一、省直管县对云南省县级政府的影响

首先，县级政府执行自主权的扩大。省直管县体制改革最直接的结果是行政层级扁平化。由于行政层级的减少、管理幅度的扩大，所以在省直管县体制下，县级政府拥有更多的自主权限，可以根据本县域的实际情况因地制宜的执行上级政策并进一步制定出具体的执行政策，因此县政府相对于市管县下更容易出现创新执行的情况。

其次，县级政府执行资源的丰富。在省直管县体制下，县级政府拥有更多的执行资源，要包括丰富的人力资源和财政资源。在人力资源方面，试点县的相关领导人选是省级政府决定的，这在一定程度上，无论是激励机制还是选择范围都要优于直辖市机制的选择方式。在财政资源方面，在云南省直管县体制下，政府财政层级同时也表现为扁平化，促进了市县级政府财政资源分配均衡化和公共服务均等化。

第三，县级政府执行事务的偏 移 。首先表现在县级政府的执行事务数量显著增加。省直管县对市一级政府的职能进行了一定程度上的抽离，使原属于市级政府的执行事务一并地落到了县级政府层面上，这就将在短时间内对县级政府管理执行能力提出挑战；另一方面随着省直管县体制的实施，原先属于市级政府层面的全局性、宏观性的管理事务会推行至县级政府的层面，而县级政府原有的细微化工作自然地向后位移。

最后，县级政府执行生态的重构。政府执行环境主要包括政治、经济、文化、社会、法制、自然等因素，良好的执行环境有利于提高政府执行力。凡事具有两面性，省直管县体制改革由于涉及到省市县三级政府职能权利的重新划分，将导致县级政府的执行环境变的更为复杂。

二、云南省直管县视角下县级政府执行力情况调查

云南位于我国西南边陲，与缅甸、越南、老挝三国接壤，省域面积为39.4万平方公里，位居全国第八位。总人口4829.5万（2018年），占全国人口3.46%，人口排名为第12名。其中城镇人口为2303.2万人，占总人口的47.69%；农村人口为2526.3万人，占总人口的52.31%。省内除了汉族外，还聚居着25个少数民族，少数民族总人口达全省总人口数的1/3，其中包括民族自治地方37个。结合云南省特殊的省情，笔者将县级政府分为三类进行调查研究，分别民族自治县、一般县级政府和省直管县。在云南省117个县级政府中，笔者在每类中各选出经济发展水平在省内处于较高层次的两个县级政府进行聚类分析。意在对云南省直管县政府与一般管县政府执行力情况对比，总结云南县级政府执行力方面存在的问题，探索省直管县对县级政府产生的影响，从而可以有针对性的提出建议。

本文的县级政府执行力评估主要是在莫勇波教授所研究制定的政府执行力水平调查表的基础上修订而成，县政府执行力水平T：

T= ∑ Wh×Th= T1+U2×T2+U3×T3+U4×T4+U5×T5+Δm;

式 中 ： T 1 、 T 2 、 T 3 、 T 4 、 T 5 、 分 别 为 执 行刚 度 、执 行 力 度 、 执 行 高 度 、 执 行 速 度 、 执 行 效度 5 个 二 级 指 标 的 分 值 ； 而 U 1 、 U 2 、 U 3 、 U 4 、 U 5 分 别 为 这 5 个 二 级 指 标 的 权 重 数 ，分别为 0.19、0.14、0.10、0.20、0.28； Δm则代表县级政府在不同地理位置、不同资源环境、不同政治制度情况下所表现出来的执行力量。（由于本论文的篇幅有限，因此就不再对Δm进一步的展开细化研究。）

笔者在通过对上述具有可比性的三类县域（民族自治县X、一般县级政府Y和省直管县Z）进行实地考察过程中，在获取大量信息的基础上，确定各项指标的分值，运用计算思路，将其代入公式T=∑Wh×Th= T1×0.19+T2×0.14+T3×0.10+T4×0.20+T5×0.28+Δm；进行计算，再进一步的平均后，得出的结果分别为2.932、3.016、3.078。如果按照3～4分为执行有力，效果非常好；2～3分为执行不错，效果良好；1～2分为执行不太得力，效果不算太好；1分以下为执行非常不力，效果很差来算的话，Y、Z政府的执行力分值则达到了执行效果非常好这一档次，而X政府的分值也是很接近于这个档次。Z政府的平均分值明显高于X、Y政府（见图1），这充分说明了通过省直管县体制改革，Z政府执行力水平明显高于X、Y政府,这便为我们进一步提升云南省县级政府执行力水平提供了很好的借鉴。

图1 云南省三县政府执行力分值对比图

三、云南省县级政府执行力提升路径探索

（一）变革县级政府行政执行体制

制约云南省县级政府政府执行力提升的因素中，有一个至关重要的因素—制度因素，我们把这种因素称为制度执行不力，经过9年时间的省直管县试点，通过与进行云南省直管县改革试点的对比，省直管县体制的优势显而易见，这些影响因素对县级政府执行力的提升具有很高的借鉴价值，同时也为进一步提升县级政府政府执行力提供了重要制度保障。所以，我们必须以深入推进云南省直管县体制改革为契机，进一步变革县级政府的行政执行体制。

（二）提升县级政府执行人员素质

云南是一个多民族、多语言的省份，不同民族之间沟通难免会出现困难，这就导致上级政策的有效贯彻受到了阻滞。少数民族干部的培养有效的缓解了民族地区执行难的问题，同时还要大力发展少数民族地区的民族语言教育及相关的文化事业。同时要加强县级政府执行人员不断学习，适应日新月异的新情况，不断更新和采用先进的执行工具，特别是现代行政所需的信息收集处理技术、电子政务手段和媒体沟通技术等，新技术的采用对于云南省这个多山、交通不便的地区执行力的提高起到了极大的促进作用。另外，深入推进“云岭先锋”工程，发挥先进人物的榜样作用，为广大的县级政府组织成员树立优秀的道德典型，激发执行人员的执行意识和社会责任感。

（三）改善县级政府执行环境

环境因素是县级政府政策执行无法回避的影响因素，环境因素对县级政府执行力的影响是多层次而全方位的，优良的环境有助于促进县级政府执行活动的顺利执行，而不力的环境因素则会给政策执行带来阻力，甚者导致上级政策无法执行。

1、构建良好旳人文环境

要构建良好的人文环境，首先必须考虑云南县级政府的地方民族特色，结合其内在积极因素，制定出既符合时代发展有保有民族内涵的人文环境。首先要重塑优良的社会核心价值观，通过多方式、多渠道培育公民社会形成良好的文化氛围；其次要实现政府和社会公众的良性互动，通过宣传，创造积极的社会舆论导向，引导社会公众的认同，并向有利于执行上级政策的方向倾斜；最后创新民族地区人文环境，摒弃传统不良习俗文化，并进一步发展有利的民族文化。当优良的文化内化为执行人员和执行对象的态度，并逐渐深化为信仰时，这种文化还可以发挥较为持久的影响力。

2、建立良好的经济环境

经济环境对县级政府执行力的影响是至关重要、缺一不可的，没有经济保障的政府执行力就如无米之炊，即使拥有再高的执行力水平，对于政策的贯彻落实也是徒劳的。为了加快我省边境地区的发展，全面落实科学发展观，应进一步深入推进“兴边富民”工程。中央和上级机关要对县级政府加大经济扶持力度，增加人力、物力、财力等方面的投入。同时要成立执行资源使用情况的专门监督小组，避免经济资源在使用过程中出现不到位、浪费等现象。另外，县级政府执行过程中要深入挖掘执行资源，尽可能使潜在资源转变为可利用的现实资源，并对各类资源进行有效的整合利用，进一步优化执行资源环境。