基于完善国有林场改革发展的思考

张月娥 黄朝晖 李良根

摘要    本文概述了湖南省新邵县林场概况，总结了林场改革的成效，分析了改革过程中存在的问题，提出了调整林种树种结构、优化经营管理方案、加大资金扶持力度、改善基础设施状况等建议，以期为促进林场成功改革提供参考。

关键词    国有林场;改革探索;湖南新邵

中图分类号    F326.25        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）14-0156-02                                                                                     開放科学（资源服务）标识码（OSID）

国有林场是专门从事营造林和森林管护的林业事业单位，是我国生态修复和建设的重要力量[1]。新邵县国有林场始建于20世纪50年代，在计划经济时期为消灭宜林荒山、培育森林资源、保障木材供给作出了重要贡献。20世纪80年代，国家实行经济体制改革，将林场改国营为国有，定性为国家差额拨款事业单位，实行企业化管理，行政上隶属当地政府管理，业务上接受林业局指导，其后承担了国家杉木林基地、坑木林基地、消荒造林和绿化达标等建设任务，实施了长防林、速生丰产林、世行贷款造林等工程项目。国有林场的改革，明确界定了国有林场生态责任和保护方式，推进了国有林场政事分开、事企分开，完善了以购买服务为主的公益林管护机制，健全了森林资源监管体制、职工转移就业机制和社会保障体制，是建设生态文明的根本保障[2]。

由于历史和现实的多重原因，国有林场经营现状难以适应市场经济要求，发展跟不上林业分类经营的步伐，再加之长期的多取少予、人员债务累赘等原因，整体陷入积重难返的境地。2015年，新邵县全面推行国有林场改革，将国有林场划为公益一类全额拨款事业单位，立足生态保护和修复、主营生态服务。在国有林场主体改革基本完成的前提下，如何顺应新时代、把握新要求，不失时机地开创新举措、推进新发展，乘势完善国有林场改革发展，打造“湖南之心、大美新邵”的生态格局，值得进一步探讨。

1    基本概况

新邵县有林地总面积107 136.0 hm2，森林活立木蓄积量达400万m3，森林覆盖率57.7%，有白水洞国家风景名胜区、岳坪峰国家森林公园、筱溪国家湿地公园等旅游资源[3]。下辖3个国有林场（岱山国有林场、龙山国有林场、大形山国有林场），共有职工982人（其中在职职工437人，离退休职工545人）。经营总面积11 866.67 hm2，林业用地面积11 753.3 hm2，森林蓄积量为49.5万m3，生态公益林总面积10 000 hm2。改革伊始，各林场受管理体制不完善、产业结构单一、基础设施落后的影响、职工人心涣散、林区民生困难、生态功能退化，发展陷入困境。截至2015年3月底，3个林场共有债权319万元，债务1 322万元。

2    改革成效

根据《湖南省国有林场改革实施方案》精神，扎实推进国有林场改革工作。截至2015年10月底，各项政策措施落实到位，改革主体任务圆满完成。

2.1    明确单位定性和人员定编

要严格按照《新邵县国有林场改革实施方案》运作，将现有岱山、龙山、大形山国有林场明确定性为公益一类副科级事业单位，核定事业单位编制数量（全额拨款与差额拨款并存），并把所需人员经费及单位运转经费全部纳入财政预算[4]。

2.2    推进政事分开和事企分开

落实林场法人自主权，实行场长负责制，完善森林资源监管与人事、资产、财务等管理制度。林场内设机构按行政办、生产技术股、林政股、防火股、财务股设置。共核定事业编制437名，其中差额拨款编制242名，职工实行待岗;财政全额拨款事业编制195名，岗位缺额时从待岗人员中递补。完成龙山林场职工子弟学校和职工医务室等移交县行政主管部门管理，基本实现社会职能剥离。

2.3    完善生态公益林管护机制

完善以购买服务为主的公益林管护机制与人事管理机制;推行绩效管理，加强管理和考核，建立“以岗定酬、绩酬挂钩、按岗取酬、多劳多得”的分配机制，提高干部职工工作的积极性、主动性和创造性;加强对国有林场公益林日常管护，组建护林员队伍。

2.4    创新森林资源监管体制

一是建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全林地保护制度、森林保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。二是完善国有林场森林资源管理档案，定期公布资源状况并接受社会监督;国有林场场长离任时，对森林资源进行审计。三是启动森林资源保护和培育工程，合理确定商业性采伐量。

2.5    健全就业机制和保障体制

坚持“以人为本，确保稳定”的原则，采取“内部消化为主，多渠道解决就业”的途径妥善安置职工。全额拨款编制职工和差额拨款编制职工均享受“五险一金”，二者区别在于前者可以领取工资2 000～3 000元/月，后者可领取补助300元/月，主要用于缴纳各种保险等。同时，鼓励差额编制职工另谋职业，也可通过购买劳务的方式继续留在林场工作。整个国有林场在职工基本养老保险、医疗保险等方面实现全覆盖，此外，已退休人员每人增加210元/月生活补助，直至企业保险与事业保险并轨，所需经费纳入财政预算。已清偿3个林场所拖欠的养老保险、医疗保险费用（850万元），所需资金列入改革成本。对国有林场原有的银行贷款进行呆账处置。将符合条件的林场职工及其家属全部纳入低保范围，切实做到应保尽保。原有职工不列入此次改革范围，不买断身份，不提前退休，按现有退休模式逐步消化，人员只减不增。确因工作需要，新进人员坚持逢进必考的原则，按国家政策规定向社会公开招考，择优录用。

3    存在的主要問题

随着国家发展和社会的进步，时下国有林场正面临转型升级的严峻考验，如何敢为人先，转变经营理念，创新自身机制，对国有林场来说极为关键[5]。

3.1    林种树种结构单一

突出表现为针叶林多、阔叶林少，纯林多、混交林少;龄组结构不够合理，中幼林多、成过熟林少;群落结构简单，树种组成不合理，单层林多、复层林少;残次林多、优质林分少，林分单位面积产量低，生物多样性简单，生态功能等级偏低。

3.2    经营管理粗放

国有林场无疑是社会主义计划经济时代的产物[6]。从建场伊始一直致力于荒山荒地的绿化和经营，主要从事森林的培育和管护，单纯依靠“木头经济”来维持国有林场的日常运转，完全忽视了市场经济的杠杆作用，以致林场经营管理粗放，经济停滞不前，发展举步维艰。

3.3    资金扶持力度不够

尽管林场归属于公益性事业单位，资金来源主要依靠地方财政拨款和公益林补贴。而目前地方财力有限，可支配拨付资金不够，难以维持林场正常运行，生产发展资金严重不足，林场职工待遇偏低。

3.4    基础设施严重滞后

国有林场下属管护工区地处偏远山区，基础设施建设滞后，由于道路泥泞、交通不便、通讯不畅、人居环境条件较差，林场因缺乏资金无力改善基础设施，国家又未将其纳入新农村统筹建设，导致政策边缘化，以致职工生产生活条件不如当地农民。

4    建议和对策

4.1    调优林种树种结构

应因地制宜地改造现有纯林，调整林种树种结构，提高林分质量。着力推广应用复层林、针阔混交林、生态造林、近自然林经营新技术，调整林分结构，完善森林生态系统要素，增强生态服务功能;着力示范推广楠木、红椆、红椿等乡土珍贵树种，杉木、松树、杨树等乡土速生树种栽培技术和低产低效林改造技术，着力推广油茶、楠竹、核桃、枣、锥栗、杜仲等经济林优良品种，发展生态产业，以达到提高林分改造和生态公益林建设的目的。

4.2    优化经营管理方案

优化经营管理方案应高起点谋划、高标准实施、高质量推进。围绕生态保护、生态修复、生态惠民以及“森林调优、产业增效、管服求精”的工作目标，从种苗环节加大主要造林树种、生态修复树种、经济林树种等的栽培推广;扎实推进抚育管护，采取抚育间伐、补植补造、树种更替、封山育林等多种改造措施，对现有林分有计划、有步骤地改造为优质高效林，促进森林可持续发展;加大培育新兴产业，大力发展林下种植养殖、森林旅游、森林康养和碳汇林业，实现生态与富民双赢;改革工资制度，杜绝平均主义等弊端出现，严格按劳分配原则确定职工工资，保障职工的具体权利，不偏不倚，公正合理[7-8]。

4.3    加大资金扶持力度

本次国有林场改革，明确了国有林场的公益性质，核定了人员编制，全面解决了职工的基本养老保险、医疗保险等民生问题;林场多年拖欠的养老保险、医疗保险已清偿到位;对国有林场原有的银行贷款进行呆账处置。为确保国有林场的可持续发展，在推进国有林场的生态保护、生态修复、生态惠民工程的进程中，建议国家、省级项目向国有林场倾斜，并相应建立财政投资的长效保障机制[9-11]。

4.4    改善基础设施状况

将国有林场基础设施建设纳入当地经济社会发展、新农村建设、重大民生工程建设等规划，统筹安排，稳妥实施，有效改善国有林场职工的生产生活条件。并对国有林场基础设施实施有效的维护，比如饮水、广播电视覆盖、道路养护、电力改造、林场防火等[12-14]。

5    结语

国有林场是林业生态建设实施的主体，要转变发展方式，增强自身内生动力，推进国有林场转型升级和绿色发展，充分发挥国有林场在生态建设、和谐社会建设、经济社会建设中的引领作用。努力将国有林场建设成为体制创新、机制灵活、生态良好、产业发达、生活富裕、社会文明的新型林场，最终实现“山绿、场活、人富、林强”的发展目标。

6    参考文献

[1] 高兴九.国有林场发展现状及存在问题研究[J].乡村科技.三农论坛，2014（4）：47-48.

[2] 姚昌恬.关于当前国有林场改革发展的思考[J].宁夏林业，2019（2）：24-26.

[3] 何冬梅，张伏全.云南省国有林场发展现状与对策[J].中国林业经济，2018（3）：22-23.

[4] 李逢源.（国有林场改革）新邵经验：推行全额差额拨款事业编制[EB/OL].（2016-06-14）[2019-03-18].https：//hn.rednet.cn/c/2016/06/14/4006988.htm.

[5] 王自力.新时期国有林场改革与可持续发展研究[M].北京：中国林业出版社，2009.

[6] 刘晓祥.国有林场经营管理的现状及对策[J].林业经济与管理，2016（19）：79.

[7] 杨超.把握方向，创新方式，推动国有林场健康协调可持续发展：在全区国有林场改革工作启动会议上的讲话[J].宁夏林业通讯，2016（1）：10-12.

[8] 苗少波.基于国有林场森林资源的可持续经营管理研究：以北京林业大学实验林场为例[J].中国农业信息，2014（5）：225-226.

[9] 李博.保护和发展的双重规制：县一级林业治理的转型与变革[D].北京：中国农业大学，2018.

[10] 胡长清.营造青山绿水 建设生态强省[J].林业与生态，2018（4）：12-13.

[11] 徐云荣.歙县桂林国有林场改革实践与发展思考[J].现代农业科技，2017（18）：136-137.

[12] 李建英，石金先，李青.基于生态、民生保障底线的国有林场改革探究[J].绿色科技，2017（13）：147-149.

[13] 黄春元，邹舸，杨青青，等.国有林场转型发展调研思考[J].林业与生态，2016（9）：18-19.

[14] 崔海兴.新型城镇化背景下国有林场功能及改革发展策略分析[J].林业经济，2015，37（3）：41-45.