广东省韩江高陂水利枢纽工程PPP试点模式研究

刘震涛 汤绍强

摘 要：当前，我国经济发展进入新时期，需要通过改革创新和动力转换提升经济发展水平及发展质量。国务院高度重视PPP改革工作，将PPP改革作为增加政府公共产品和服务供给，吸引并鼓励民间投资，促进投融资体制改革的一项重要举措。由于我国对PPP模式的提倡相对较晚，对于PPP模式的建设还处在探索中，因此对广东省高陂水利枢纽PPP试点中的建设模式及特点进行了研究总结，同时与一般PPP模式进行了比较研究，分析利弊，旨在对后续PPP建设模式的选择起到抛砖引玉的作用。

关键词：水利枢纽;PPP试点;传统模式;比较分析

中图分类号：F550.8;U695.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）20-0148-03

广东省韩江高陂水利枢纽工程是一宗以防洪、供水为主，兼顾发电和航运等综合利用的大（二）型水利枢纽工程。工程批复总投资59.186 6亿元，总库容3.656亿立方米，电站装机容量为10万千瓦。是国务院部署的172项重大水利工程项目之一，同时也是国家发改委、财政部、水利部和广东省政府确定的引进社会资本参与重大水利工程建设运营的PPP试点项目。

一、高陂水利枢纽工程PPP试点模式项目采购及主要内容

前期工作较为曲折，历经了从2012年启动时国家层面缺乏明确的PPP前期工作流程政策，到2014年财政部和国家发改委开始颁布相关PPP项目实施政策规定的不断明确。在此期间，高陂PPP项目的工作开展均在国家发改部门和财政部门的相关规定下并行开展。

（一）高陂PPP项目实施方案编制及审查

《广东省韩江高陂水利枢纽工程引进社会资本参与建设运营试点实施方案》是国家发改委对本工程批准立项的前置条件之一。按照省政府的部署要求，由省水利厅、省发展改革委、省财政厅、梅州市人民政府及其他单位共同编制了《广东省韩江高陂水利枢纽工程引进社会资本参与建设运营试点实施方案》（以下简称高陂实施方案），并报请国家发展改革委备案。同时，该方案经广东省人民政府常务会议通过后由梅州市人民政府印发实施。

（二）高陂PPP项目采购

高陂PPP项目的采购采取在可研批复后进行招标选择社会资本方的方式，并明确用批复后初设概算下浮率作为商务评标参数。可研批复后选择社会资本方，让社会资本方尽早介入，以有利于项目设计优化和缩短建设周期。为保证高陂项目建设运营质量，吸引有经验和资金雄厚的工程承包商公平公开竞争，在不违背相关法律法规的前提下，采用“一次招标”方式，确定了既是PPP社会资本方同时又是施工总承包方的广东水电二局股份有限公司为中标人。梅州市人民政府与中标单位广东水电二局股份有限公司签订PPP项目特许经营框架协议，同时授权韩江高陂水利枢纽工程建设管理处作为项目实施机构，与中标单位为本项目的建设运营而成立的项目公司广东粤水电韩江水利开发有限公司正式签订PPP项目特许经营协议。

（三）高陂实施方案主要内容

1.合作主体

政府方：梅州市政府授权韩江高陂水利枢纽工程建设管理处（以下简称建管处）作为实施机构，同时建管处作为项目法人，负责项目社会资本方、设计和施工监理招标工作、PPP协议管理、征地移民、项目验收、建设监管和运营监督、库区管理等工作，并对防洪调度等涉及关系公共利益和公共安全的事项享有统一调度权。

社会资本方：由中标社会投资人（广东水电二局股份有限公司）独资组建项目公司——广东粤水电韩江水利开发有限公司，负责项目建设和运营。

2.项目运作方式

高陂PPP项目运作方式确定为以BOT（建设-运行-移交），特许经营期为35年（不含建设期5.5年）。建设期间项目公司负责落实投融资方案，按项目进度计划落实投融资资金;负责项目施工质量安全和进度管理;工程运行期（特许经营期）内负责整个枢纽工程（包括电站、闹坝、船闸等）的运行，设施的维护、更新改造、日常管理等。特许经营期限届满后，项目经营权移交给梅州市指定的单位。项目移民征地和移民安置工作由政府方负责组织实施。

3.项目投融资结构

根据初步设计报告批复，工程总投资为59.186 6亿元。其中，中央预算内投资定额安排30.1450亿元，省级9.481 6亿元（含移民长补投资1.278 8亿元，该部分投资享受每年831.22万元的投资回报），社会投融资19.56亿元（企业资本金为10.05亿元，贷款9.51亿元，项目贷款由项目公司负责筹措）。政府资本占项目资本的80%，社会资本占20%。

4.项目回报方式

项目回报机制为“使用者付費+可行性缺口补贴”。使用者付费包括发电收入。可行性缺口补贴为政府承担部分直接付费责任，采用“可用性付费+绩效付费”机制。为保障社会资本合理利润（企业资本金财务内部收益率6.5%），广东省财政安排可行性缺口补贴每年不超过5 478万元（评估前）。同时，每3年进行中期评估，根据评估数据和招标时的财务参数，由政府方和项目公司约定调整时间和调整额度。

本项目移民采取长期补偿机制，库区耕地补偿费（1.278 8亿元）作为项目建设的资本金，不还本，不承担投资风险，在整个运行期，每年从项目财务收入中按耕地补偿费的6.5%固定比例支付移民生产安置长补基金831.22万元，移民生产安置长补基金优先于其他债务资金，以确保失地农民有长期稳定的补偿收入。

5.项目资产权属

项目投资形成的固定资产所有权归政府及其指定的机构所有;项目主产品——发电收入所有权归项目公司所有，项目副产品——船闸收费权（目前广东省已取消收费）、水库库面等所有权归政府及其指定的机构所有。

6.项目风险分担

按照投资各方风险收益对等的原则，合理分配项目融资运营风险。原则上，项目的建设、运营风险由项目公司承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

具体为表现为：一是建设期除因政策性原因、重大设计变更导致的工程投资增加或减少由政府方承担外，其余皆由项目公司承担。二是可行缺口采用定期调整机制，在一个调整周期内项目公司承担上网电量和电价波动风险，政府方仅负责协调。三是运营期取得超出预期的利润率，则由工程项目法人与项目公司商定合理的利润分成比例进行收益分配。

二、高陂PPP试点模式运作特点和经验

（一）采用“双补机制”，探索实行准公益大型水利枢纽建管一体化模式

政府从过去单纯“补建设”到“补建设加补运营”，有效保证了社会资本的合理收益率，使社会资本能够得到长期的补贴，有利于保障枢纽的长期良性运营。同时，运营期取得超出预期的利润率，则由工程项目法人与项目公司商定合理的利润分成比例进行收益分配，从而确保了社会资本的运营和分配公平。

（二）建设期建管处和项目公司采用PMT管理模式，充分发挥双方优势，强有力地保证了项目质量安全，有利于项目投资控制

项目公司和建管处抽调人员组建项目管理团队（Project Management Team）负责项目现场施工质量安全和进度管理，同时建管处委托施工监理单位现场监督管理，既符合现行管理体制，又有利于利用政府方既有的大型工程建设经验、激发项目公司的能动积极性和制衡项目公司与股东（施工承包商）的关系，对项目质量安全目标的实现具有有力地保障;同时，建管处和项目公司设立共管账户，采取银行预留印鉴的方式，建设期间项目支出需双方确认签字盖章后方可支付，确保了项目投资的有效控制。

（三）积极探索水库移民期补偿机制，并创新性地融入到PPP方案中

即将部分耕地补偿费（1.278 8亿元）投入电站建设，按固定收益率6.5%从电站发电收入中提取资金进行补偿（年限从补征地开始至枢纽报废止），从而实现了“迁得出、稳得住、有发展”的移民工作目标。

（四）PPP实施专题纳入可行性研究报告

结合可行性研究报告审批一并实行跨部门联审，有利于缩短前期工作时间。这也契合了国家发改委发布的《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资（2016）2231号）文件精神。

三、高陂水利枢纽工程PPP试点模式与现行传统PPP模式比较

因有关的水利工程建设等相关管理办法对如何进行PPP模式建设未制定有针对性的管理制度，国家也尚未形成完整统一的法律法规体系，因此，高陂水利枢纽工程PPP项目的建设从前期开始至项目公司的成立及运营均无借鉴指导经验，只能在摸索中前进。

（一）高陂水利枢纽工程PPP试点模式（以下简称“高陂PPP模式”）

目前，高陂水利枢纽工程的项目法人由市人民政府组建的市高陂建管处担任（政府资本占总资本的80%，但投入到社会资本方成立的项目公司的资本为47.95%），承担建设管理任务及综合协调管理责任，而项目公司则由通过招标的方式引进的社会投资人（广东水电二局）负责组建，项目公司负责项目融资、建设、运营。项目法人与项目公司分属两个责任主体，财务分开核算，其关系相对独立，各司其职、各负其责。

（二）现行传统PPP模式

现行传统的PPP模式中，项目公司一般是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。项目公司即为项目法人，社会资本方在管理中占主导地位，只有一个会计责任主体，实行统一的财务核算，高度集权。

（三）比较分析

1.高陂PPP模式

政府代表方（市高陂建管处）作为项目法人在管理中占主导地位具有如下好处：一是有利于协调各级各部门关系，顺利推进工程建设的实施。特别是，征地拆迁是项目建设的一大瓶颈，该项目需征地和移民较多，压力较大，为保证移民征地顺利开展，确保移民的合法权益，确保工程建设顺利进行，经过充分协调，政府主动承担征地拆迁责任，由政府组织实施，解决了传统PPP模式中项目公司作为项目法人的担忧，也解决了项目建设的难点，从而保证工程建设的顺利进行，这是社会资本能否顺利进入水利项目的关键。二是有利于对政府资金的全过程监管，使资金用到实处，做到专款专用。三是管理分工界限较为明确，专业事专业做，各司其职。在建设期，建管处负责落实政府资金、协调移民征地，通过招标选择项目设计单位、监理单位等，负责工程全过程的监督管理;而项目公司则负责投融资的筹集，承担工程的建设管理。

不足之处：一是项目公司不是项目法人，分属两个责任主体，财务分开核算，缺乏对社会投融资金的全面监管。在会计核算上没有统一，项目法人执行的是《政府会计制度》、《国有建设单位会计制度》，而项目公司执行的是《企业会计制度》，在财务管理上没有糅合，办事效率受影响，同时，在项目法人的账上也未能实时全面反映项目公司的工程进度支付程度及资金的结余情况，存在有监管脱节的现象;如要全面监管，则须通过对项目公司发生的经济业务建立辅助账的形式进行报表合并，加大了财务工作量。二是高陂PPP项目中，政府负责工程征地移民，向项目公司提供“熟地”或“净地”进行实体工程建设，同时政府出资约9亿元补助实体工程中公益性设施的建设。所有政府出资视为投资补助，PPP项目公司由中标社会资本方独资设立，政府方并未占有股份。这可能带来项目建设运营信息的不对称问题，增加监管难度。现政府部门虽拟成立监事会监督重大事项并监管共管账户，但政府部门参与程度仍较低，项目公司股东可能存在恶意转移利润，导致项目公司难以良性发展，影响项目的良性运营。这也是高陂PPP项目与轨道交通、经济欠发达地区高速公路PPP项目公司组建有所不同的地方。在现有特许经营合同中，没有明确规定项目公司的再投资和股东股权转让或变更问题。这可能会带来潜在的风险。三是项目公司与施工方有隶属关联关系，项目法人对施工方广东水电二局股份有限公司（施工总承包中标单位）的监管中间隔着项目公司，部分项目实施不能如期按质开展等，在建设管理中或许存在有该配置优质备品备件而配成合格标准产品的现象。四是对政府资金及投融资金的筹集不能完全高效统一安排，政府及社会资本方均按合同约定出资，存在有双方资金同时到位而积压沉垫的现象。

2.现行PPP模式

項目公司是项目法人，社会资本在建设管理中占主导地位，它有如下优势：一是高度集权，行事效率高，能够迅速落实工作措施;二是财务统一核算，能够全面实时掌握工程建设资金使用情况;三是投融资金能够根据年度实施计划结合实际建设进度情况作适时调整并高效使用。

不足之处：一是社会资本方作为建设管理的主导方，对政府各部门及社会关系方面协调效率不高。二是政府方对财政资金的监控不能完全到位并实时掌控。三是存在有过多考虑以经济利益为上而过度压低成本的思想。

总之，广东高陂水利枢纽在PPP的建设中，工程整体项目能够按批复计划顺利推进，合作各方参建单位职责明确，能在项目法人的协调下推进工作，各项建设管理体制明确、制度健全，资金使用安全，管理人员清正廉洁，不存在腐败现象，未出现明显制约合作共赢的瓶颈，也未出现有不可调和的困难和问题。

在PPP建设过程中，任何一种PPP模式的选择都一定存在或多或少的优势或不足之处，且都有其存在的理由。我们在试点建设中永远在路上，需不断学习，在这探索过程中，最重要的是要把握政策导向，同时根据各地政府及各企业的实际情况，如何选择适合自己的方式这才是最重要的！

参考文献：

[1]  吴波.浅谈ppp模式的发展[J].武汉金融，2017，（1）.

[2]  梅州市人民政府.广东省韩江高陂水利枢纽工程引进社会资本参与建设运营试点实施方案.2015年9月30日印发.