云南边境地区跨境就读外籍学生管理问题研究

【摘 要】 文章在对云南省边境地区外籍学生跨境就读现象分析的基础上，探讨了关于外籍学生“免”与“不免”的相关问题。指出， 中国西南边境周边国家相邻地区适龄儿童跨境进入云南边境学校接受义务教育人数逐年增多，反映了我国对外影响程度的不断深化。但也凸显了一些“难题”和困惑，因此，要加大投入，实现从幼儿教育到高等教育普惠性政策全覆盖，满足外籍学生就学愿望;还要立足培育生源国家的精英阶层，创造条件鼓励外籍学生继续升学深造，择优录取，重点培养，提升我国对外辐射力和中国文化软实力。

【关键词】 边境地区;跨境教育;外籍学生;管理;云南省

一、云南省边境地区外籍学生跨境就读现象分析

随着我国开始实施“一带一路”战略，与周边国家构建命运共同体，中国已经迈出了走向世界的步伐。而要想将中国日益增强的综合实力转化为长期的影响力就必须有大国责任、大国担当，增加区域公共产品的供给就是大国践行地区责任和提升政治影响力的基本方式之一。为周边地区构建完善的区域性公共产品体系，将有助于营造良好的周边环境，带动中国国内经济的转型和发展。中缅边境地区的基础教育公共产品的跨境外溢，是自发形成、自下而上的一个正外部性行为。但目前我国对于外籍学生入境接受我国基础教育并没有全国性的统一政策法规，各省、市对于接收外籍学生入境接受基础教育也没有明确出台相应的政策文件。

云南省因拥有长达4060公里的边境线，占我国陆上边境线的五分之一，分别与越南、老挝、缅甸接壤，有20个国家级口岸等独特的地理区位优势。在全面对外开放和“一带一路”倡议建设的背景下，从发展的“末梢”一跃成为开发、开放的前沿、面向南亚东南亚的辐射中心。云南不仅向周边国家展现了我国政治、经济、文化等的飞速发展，也成为对外展示我国基础教育发展的最佳窗口，同时吸引了一批小小留学生跨境入学接受义务教育。

据统计，2017年，周边三国外籍学生在云南边境地区幼儿园、小学、初中、职业高中就读学生总数为10357人。德宏州3988人，临沧市2960人，西双版纳州1227人，普洱市1158人，保山市219人，文山州170人，怒江州150人，红河州125人。

根据实地调研和4年数据统计，云南省周边外籍学生在云南就读呈现以下特点：

第一，近年来外籍学生来我国云南省边境地区就读学生人数呈现逐年上升趋势。（图2中的数据为在云南省就读基础教育和高等教育的总人数）

第二，外籍学生以缅甸籍学生最多，其次是老挝籍学生，越南最少。但同時各毗邻国家变化趋势有所差别。缅甸政府管理下的地区的外籍学生逐年下降，民族武装管理地区的外籍学生逐年上升，老挝的外籍学生逐年上升，越南的外籍学生维持稳定。

第三，学段分布外籍学生以小学为主，初中急剧下降，高中无法参加高考，只有少数学生到中等职业学校就读。

第四，外籍学生入境就学主要集中在位于我国边界线旁的市县，如瑞丽市、沧源县等。边境一些学校在对我国境内义务教育阶段学生应招尽招外，最大限度接受外籍学生就读，如瑞丽姐告小学、临沧清水河小学等，一些学校拒绝接收外籍学生;在一些地区也出现了外籍学生与中国学生倒挂的情况，如普洱市西盟县勐卡镇娜妥坝小学，外籍学生占三分之二，本国学生占三分之一，临沧耿马县、怒江福贡的部分边境校点甚至达到90%。

第五，跨境就学的外籍学生主要分为以下五类：一是边境地区边界线上相邻村寨每天进入境内中小学就读的学生，此部分人员占60%左右;二是相邻国家进入云南境内经商、务工人员的子女;三是部分外籍家庭（以华人、华侨家庭为主）为让子女接受更好的基础教育，在云南境内租住房屋就读的学生;四是跨境婚姻家庭原有外籍子女，随父亲或母亲进入中国境内生活，或寄宿至亲戚家庭中，进入中国境内学校就读的学生;五是到中国境内留学，学习职业技术以谋取更好的发展的学生。

我国目前对外籍学生的管理主要依据为2017年7月1日由中华人民共和国教育部、中华人民共和国外交部、中华人民共和国公安部联合制定的《学校招收和培养国际学生管理办法》。其中第一章第二条中指出，“本办法第二至五章适用于高等学校。实施学前、初等、中等教育的学校，其对国际学生的招生、教学和校内管理，按照省、自治区、直辖市的规定执行。”即此管理办法对于跨境进入我国接受基础教育的外籍学生并不适用。在云南省，对于外籍学生的管理依据是2003年出台的《云南省接受外国学生管理暂行办法》，由于距离现在时间久远，且我国发展较快，其适用性也受到很大影响，缺乏对现阶段的外籍学生管理的现实指导意义。目前云南省接受外籍学生的各州、市、县只能根据陈旧的政策规定各自自行出台了地方性的政策文件，如《普洱市教育局关于做好普洱市无国籍人员子女受教育权利等有关政策落实的通知》《沧源佤族自治县关于进一步加强外籍学生管理的通知》《金平县外籍学生管理办法实施细则》《那邦小学缅籍学生出入境管理制度》等。但由于目前全国性的法律规定在外籍学生进入我国接受基础教育方面尚处于空白状态，云南省各州、市出台的各项管理文件缺乏统一的政策指导，导致各地对外籍学生的管理标准各异，使得在现实的管理过程中存在一定程度的管理混乱现象，无法有效地展现我国大国形象，同时也为我国承担大国责任、外交事务埋下了不小隐患。

二、关于“免”与“不免”问题的研究

1、究竟“免”“不免”

政策目标是一个公共政策的指导方针，是政策方案设计所围绕的核心，更是整个政策制定的基础和依据。在本文中，制定相关的公共政策对外籍学生入境接受我国义务教育进行有效管理，首先需要厘清的政策目标就是“免”与“不免”的问题。

根据公共政策制定的基本原则，对外籍学生的管理而言，要有所“免”，也要有所“不免”。“免”是指外籍学生在中国接受义务教育进而享受到的中国义务教育阶段的优惠政策（如“两免一补”、营养餐计划等）以及其他政策上的倾斜与便利;“不免”是指外籍学生在中国接受义务教育所不能免除的必要管理规范与手续以及其所应拥有的基本权利。

从宏观方面来看，公共政策目标的确定应当遵循立足基于国情原则、整体效益和系统性原则、社会公正及利益补偿原则、审时度势原则。在“一带一路”的战略背景下，我国与周边国家加强了相互之间的合作与交流，接收外籍学生入境接受教育也是在这一过程中我国大国责任与大国担当的有力体现。我国不应仅仅只为外籍学生提供接受教育的机会，出于公平原则还应对外籍学生一视同仁，保证外籍学生在接受我国义务教育时享有与中国学生同样的权利。“时异则事异，事异则备变”，为了能够为边境地区的适龄儿童提供优质、有序的基础教育，对于外籍学生的管理和约束以及安全保障措施是必不可少的。因此，为了我国大国形象的良好展现、边境地区的和平稳定和繁荣发展，“免”与“不免”都是必然选择。

2、究竟“免”什么，“不免”什么

在上述分析中，已经确定了要有所“免”，有所“不免”，公共政策制定时就必须将“免”与“不免”的内容进行详尽、明确的规定。政策方案的设计是解决好政策问题的关键性步骤，也是政策实现预期目标的基础，当政策方案设计出现偏差时，后续的政策执行环节已经失去了意义。因此，在制定针对外籍学生管理问题的相关政策时，应当从实际出发，实事求是，并带有预测性，充分考虑到政策所针对问题的发展趋势，才能保证政策的适用性。

3、究竟“免”多少，“不免”多少

当“免”与“不免”的问题确定后，根据政策目标确定的实事求是原则、预测性原则、具体明确原则，就应当结合我国现阶段的实际情况和发展战略充分考虑“免”与“不免”的限度问题。同时，出台全国性的公共政策还要遵循系统协调原则，确定出的政策目标具有全国普适性，而后各级地方政府再结合其实际情况进行更深入、更细致的政策完善。

三、结语

随着中国特色社会主义进入新时代，全面建成小康社会进入决胜阶段，区域协调发展不断深化，我国与周边国家的关系已进入新的发展阶段，各级政府在党的领导下要继续按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，不断推进边境地区经济社会发展迈上新台阶。同时针对不同国家与民族的国情与特点，和周边国家与民族保持良好关系、共享发展成果，既能为边境国家与民族的繁荣与稳定做出重大贡献，也能彰显我大国精神、大国责任。因此，要坚持普惠教育与精英教育并重，不仅要加大投入，实现从幼儿教育到高等教育普惠性政策全覆盖，满足外籍学生就学愿望，夯实、扩大民意基础，还要立足培育生源国家的精英阶层，坚持精英培养理念，创造条件鼓励外籍学生继续升学深造，择优录取，重点培养，提升我国对外辐射力和中国文化软实力，实现国家发展战略。

【参考文献】

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【作者简介】

曾宇龙（1993.06—）男，现为云南师范大学历史与行政学院2017级行政管理研究生.