农村多主体参与应急管理现状研究

介佩玺 武歆华 陈星梦

【摘 要】 本文对国内农村应急管理中的多主体协作相关理论及研究成果进行了梳理。通过问卷的方法对横山波罗镇多主体应急管理的现状进行了调查，解析了当地农村危机管理中多元主体间协调的现状以及存在的各种弊端和问题，认为波罗镇农村应急管理中多主体参与尚有欠缺，群众以及村委会及其他民间组织表示较高的意愿与政府协调合作处理危机;但是由于宣传不到位而导致群众对于危机的了解较少，由于信息交流传递渠道不畅通和思想方面的不重视导致多主体难以真正形成常态化合作。

【关键词】 农村应急管理;多主体协作;突发公共危机

一、引言

1、研究背景

中国正处于社会转型性的关键时期，社会矛盾激化，公共危机事件频发，严重影响到了经济社会发展，而农村的稳定是整个社会稳定的基础，因此农村的应急管理研究具有重要的现实意义。但是我国农村大部分地处封闭的环境中，由于脆弱的自然经济和落后的社会环境导致的破坏和损失巨大。同时由于公共危机事件的突发性和复杂性，农村应急管理能力较低，政府主导的单一主体应急管理体制不能满足应急需要，依靠多主体相互配合协调成为农村应急管理大趋所向。[1]

为提高农村应急管理能力，减少人员伤亡和财产损失，本文以陕西省榆林市波罗镇为例进行实地调查，分析群众参与应急管理的可能性，非政府和政府之间的协调配合，寻找农村多元主体参与应急管理之道。

2、研究意义

公共危机管理在一定程度上可以衡量和反映政府是否具有建设可持续发展社会的能力，因此逐渐成为衡量政府行政能力与水平的重要因素。陕西农村地区公共危机管理仍存在薄弱的环节，其面临的公共危机问题较为严峻，[2]以陕西省榆林市波罗镇为例进行多主体参与应急管理的实地调查，可以进一步了解农村基层公共危机管理的现状，发现农村地区多主体协作参与应急管理的问题，找出提升农村地区危机管理水平的突破点，这对于完善农村地区应急管理体系具有参考意义。

3、研究方法

运用文献调研法和问卷调查法，通过对现有文献数据的回溯，为本文研究思路、目标等提供理论和方法支撑，同时结合当地实际情况，采取了不同方式对群众、居委会成员和政府工作人员完成问卷调查。

4、理论支持

奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论认为可以由多个而非单一的权力中心和组织体制来治理公共事务，提供公共服务，多主体包括政府、非政府组织、私人机构和公民。[3]危机事件的突发性和偶然性导致危机管理具有其复杂性，因而要以事件发生过程为依据进行危机决策，因为信息的不完备导致单一主体难以掌握全面信息并利用信息迅速决策，此时需要多主体参与到危机管理中来共同决策，协调处理问题。[4]

二、相关文献综述

相对于西方的应急管理研究来说，我国应急管理的研究起步较晚，目前还处在发展和完善阶段。下面分别对农村的应急管理、农村应急管理中的多主体协作两方面对国内的相关研究进行梳理。

1、针对农村的应急管理研究

总体而言，目前我国的应急管理研究仍处于宏观的理论构建、系统规划阶段，对于农村、基层的应急管理具体特点研究不够，不过，也有学者将研究的重心放到了农村。殷彩桥等从国内外预警机制研究现状着手，分析了农村地区突发公共事件的表现形式，在此基础上着重分析了农村地区预警机制存在问题，并提出一些具体的应对措施。[5]陈宏军等以安徽为例，从治理主体、治理进程和治理内容三个方面深入系统地分析了农村公共危机治理机制的构建，通过预警、应急、责任和激励等系列机制的理论阐述，力图为动员全社会的力量消弭和化解农村公共危机在我国农村所造成的影响提供借鉴和指导。[6]徐金虎从善治视角对我国农村突发公共卫生事件应急机制进行了分析，认为我国农村突发公共卫生事件应急机制还存在着诸多的缺陷，同时借鉴了西方先进的应急机制建设经验，结合我国的实际，以实现善治为目标，提出了一些针对性的建议。[7]

2、针对农村应急管理中的多主体协作研究

面对复杂的多主体间的关系，杜健首先分析了应急决策中的多主体特性，将决策任務的研究作为解决多主体协调决策的关键点，提出基于任务模型的决策问题的求解方法，通过这一系列过程，实现应急决策方案设计工作。[8]郭浩、陈彩虹等从非政府组织的角度研究自然灾害应急管理，认为政府在自然灾害应急管理中必然扮演主角，起着主导作用，而作为非营利性的非政府组织，由于其本身所具有的一些特性，在防范和应对自然灾害时对政府有着补充和助理的作用。[9]金太军和袁建军还以重大突发公共事件为背景，系统分析了政府与企业的协调机制，并提出公共危机中政府协调的结构包括权力、目标、内容和工具四个层次，其中协调权力是核心，协调目标是基础，协调内容和协调工具是支撑。[10]

通过文献梳理发现，目前我国应急管理的研究多数还集中在城市应急管理研究，而对农村突发公共事件的应急管理研究还非常有限，这在中国这样的农业大国中难以满足实际生产需要;在应对农村突发事件时，多强调政府在危机管理中的责任，而往往忽视了非政府组织在农村应急管理中的作用;此外，针对突发事件的解决还主要偏重于应急协调，而往往忽略预防和善后协调。

本文正是基于上述问题，具体分析波罗镇的应急管理现状，发现农村地区应急管理多主体参与的问题与不足，为改进地区应急管理水平提供方向。

三、本课题研究现状

对于波罗镇群众的参与现状调查包括参与意愿，参与途径和参与效果三个方面;对于以村委会为主要组成部分的农村其他主体的调查包括与群众的联动状况、与政府的联动状况以及自身参与意愿三个方面。

1、群众参与现状

（1）参与意愿。问卷中参与意愿所包含的问题侧重于对政府的关注程度、事前预警危机以及事中参与危机救援的意愿等。在调查中，约有82.3%的人有意愿将自己发现的危机报告给政府，约有13.7%的人“比较不愿意”，追问原因多是觉得自己人微言轻不想管闲事，只有3.2%的人选择“非常不愿意”的观点，原因大多认为政府不作为或是没有充分的表达渠道。

在谈及是否愿意成为“群众危机预警员”时，绝大多数群众表示不了解，但在解释之后，79.8%的人会选择成为群众危机预警员。在调动积极性方面，27%的人表示不求回報，13%的人认为“荣誉称号”即可，这40%的群众都愿意在没有物质回报的情况下为发现和预警危机尽自己的一份力。

群众在应急知识方面有所不足，大多数人不了解农村的应急管理或者危机救援，对于常见危机的自救知识也了解较少。群众相关知识掌握程度会直接影响其参与意愿和程度，因此，政府需要承担起普及应急知识的责任。

（2）参与方式。在了解了当地主要的几种参与方式后，要求群众对于当面报告、电话报告、网络报告以及报告至村委会四种传递危机信息的方式进行排序。在排序中发现群众的选择受到居住地的影响，镇子上的群众偏向于“当面报告”，附近村落中居住的群众则倾向“电话报告”的方式，另有群众提出希望公开相关人员的联系方式以方便报告。同时，网络报告的形式以简单便捷的优势成为青年及中年偏好的报告方式，而老年人更多倾向于“报告给村委会”的传统方法。

（3）参与效果。参与效果的调查主要针对曾经有过与政府反映沟通经历的人群，包括政府对问题的处理效率以及群众因此在积极性和参与意愿上受到的影响。约65.4%的群众反映政府没有回复或没有实际解决问题，并表示不会再次反映;约34.6%的问题得到了及时的处理并表示会有再次反映问题的积极性。政府的公信力在问题无法解决时受到极大损失，因此政府处理问题的效率和能力对于群众的参与意愿也有所影响。

2、村委会及其他民间组织

（1）与群众的联动情况。在访问中，共调查了波罗镇下的17个村子，在接收群众对危机情况的报告时，约有67%“没接到过”，20%“接到了两三次”。村委会与群众的联动不十分紧密。

（2）与政府的联动情况。在问及村委会或所属组织与镇政府合作参与危机情况时，32%“没参与过”;18%“参与过与政府合作，但危机后就没有继续”;50%“参与合作过，危机后依旧有合作”。这证明，村委会等组织与政府的联动情况比较好，村委会及其他民间组织可能成为群众与政府之间协调的桥梁。

在村委会或本组织主动将发现或接到的危机情况报告给政府方面，82%的受访者表示“只要发现就会报告”，这在一定程度上可以表示，村委会及其他民间组织与政府合作处理危机事件的意愿较高。

（3）自身参与意愿。问及村委会或本组织在危机发生后进行救援方面，68%的人表示“会进行”，并且多数人表示，会在危机出现后的第一时刻与群众合作进行救援，同时向镇政府报告。这在一定程度上证明，村委会及其他民间组织有及时处理危机的意识，也愿意承担这份责任。

四、结语与不足

通过调查报告可以看到波罗镇农村应急管理中多主体参与尚有欠缺，群众以及村委会及其他民间组织表示较高的意愿与政府协调合作处理危机，可见农村应急管理多主体参与有较为深厚的发展基础;但是由于宣传不到位而导致的群众对于危机的了解较少，并且信息交流传递渠道不畅通，思想方面的不重视导致多主体难以真正形成常态化的合作。同时因为诸多因素的影响，本文未针对农村危机管理提出相应的具体建议，需要在今后的研究中进一步拓展与完善。

【参考文献】

[1] 王杰.突发事件下多主体动态协作模型研究[D].哈尔滨工程大学，2015.

[2] 陈锋.陕西省公共危机管理体系建设研究[D].西北大学，2009.

[3] 聂雨彤.农村社区防灾减灾多元参与路径研究——以湖北省Y县为例[D].华中师范大学，2018.

[4][8] 杜健.应急管理中的多主体协调决策研究[D].大连理工大学，2010.

[5] 殷彩桥，何琼，田文江.农村地区突发公共事件预警机制分析[J].才智，2009（23）31-32.

[6] 陈宏军，江若尘，张家迎，李祎.公共治理理念视角下农村公共危机治理机制的构建——以安徽为例[J].桂海论，2011.27（03）79-84.

[7] 徐金虎.善治视角下的我国农村突发公共卫生事件应急机制研究[D].浙江财经学院，2011.

[9] 郭浩，陈彩虹，曹轶，丁学仁.自然灾害应急管理中的非政府组织[J].华北地震科学，2011.29（03）13-18.

[10] 袁建军，金太军.政府协调企业应对突发公共事件的困境与破解——以分工协作的理论视角[J].浙江社会科学，2011（07）36-40.

【作者简介】

介佩玺，女，山西运城人，西北大学公共管理学院在读，研究方向：公共管理.