职业教育技能匹配监测：来自世界银行STEP项目的经验

李 敏

（上海师范大学 教育学院，上海 200234）

技能发展与社会经济发展之间有着密切的联系，对国家竞争力具有重要意义[1]。《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4 号）指出，随着我国进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术人才的需求越来越紧迫[2]。然而我国还存在着较为严重的技能人才结构性失衡问题，产业结构调整导致高技能人才短缺、中低端产业工人面临失业风险。技能供需匹配建立在科学的技能监测体系上，技能监测数据对确定劳动力市场所需技能、帮助失业及潜在失业人口获得就业机会至关重要[3]。世界银行（World Bank，以下简称世行）实施的STEP（The Skills Towards Employability and Productivity，以下简称STEP）项目有较为先进与成熟的技能监测体系，也是该组织第一次在发展中国家收集具有可比性技能数据的监测项目。本研究对这一体系进行了分析，以期通过介绍世界银行的技能监测技术为我国技能匹配现状的评估以及政策的制定提供支持。

1 STEP 项目的展开背景

技能是改善就业结果、提高生产力的核心。发展中国家往往以其廉价劳动力和低成本制造业为优势，但是随着人工智能的普及，这一优势已越来越不明显。中低收入国家的职业教育和企业培训往往质量不高，也无法适应劳动力市场的需求，这让工人对劳动力市场准备不足、缺乏与现有空缺职位要求相匹配的技能，因而无法从事具有更高生产力的工作。技能在促进就业、提升国家竞争力上起着不可忽视的关键作用，技能数据的质量影响技能方案或政策的制定，但现实中关于劳动力技能的现状、类型、分布等数据信息很少。

为此，2012 年世界银行首次正式提出了测量中低收入国家技能的倡议，并制定了“提高就业能力和生产力的技能”计划，开发了专门用于收集中低收入国家技能数据的调查工具。该调查设计起始于2010 年9 月，2011 年8 月在玻利维亚、斯里兰卡和中国云南省进行了家庭调查部分的测试，2011 年9 月在斯里兰卡和越南进行了雇主调查部分的测试，最终于2011 年12 月完成了调查工具的设计，并于2012 年3 月起开始数据搜集。截至2017 年，该项目已在阿尔巴尼亚、加纳、老挝人民民主共和国、马其顿、塞尔维亚、斯里兰卡和中国云南省等国家或地区进行了四轮调查，第四轮调查始于2017 年4 月，目前仍在进行。世行期望通过STEP 项目进一步了解技能与就业能力、生产力之间的作用机制、劳动力市场的技能要求，发现技能获取与教育成就、个性和社会背景之间的后向联系以及技能获取与生活水准、降低不平等和贫穷、社会包容和经济增长之间的前向联系。

2 STEP 项目的基本框架

STEP 技能监测项目是在劳动力市场中实施的规范性调查，包含家庭调查和雇主调查两个调查工具。技能是多面的，STEP 的技能集主要包括认知技能、特定工作技能和社会情感技能这三大技能。它通过家庭调查测量劳动者的技能库存，雇主调查了解企业的技能需求。该项目的基本思路是将家庭调查的结果与雇主调查的结果进行比较，通过比较后得出的结果来评估劳动者所拥有的技能与雇主需要的技能之间的匹配情况[4]。

2.1 家庭调查

STEP 家庭调查旨在以个人教育、就业、家庭成员，个性和健康等多方面数据为背景，结合三大技能模块的数据来衡量人力资本技能存量。STEP 在家庭调查中有两个调查对象，分别是家庭中所有的家庭成员和从该家庭中随机抽取的个人，年龄范围在16-64 岁。在家庭成员方面，STEP 会统计家庭成员的一些基本信息；对于选中的个人详细地收集其当前拥有的技能、教育水平（包括学徒、继续教育或其他培训）、工作状况（当前和过去），家庭背景、健康等信息。这些信息可以分成与背景相关和与技能相关两大类，传统的背景相关模块用于了解受访者的教育途径和就业轨迹，另外三个以技能为重点的特色模块分别为认知技能（Cognitive Skills）、工作相关技能（Job-relevant Skills）与社会情感技能（Socialemotional Skills），它们都是与工作直接相关的技能，通过整理可得STEP 家庭调查的结构表（见表1）。

表1 STEP 家庭调查结构表

认知技能由所需的教育水平、阅读、写作、数学、科学、一般推理或解决问题的能力构成。认知技能的测量采用识字能力评估，是根据经合组织PIAAC（国际成人能力评估调查，以下简称PIAAC）的框架制定。认知技能已被证明直接影响某些劳动力市场的结果（如工资），这些技能是学校系统的关键输出；工作相关技能分为人际关系技能和手工技能。人际关系技能的领域概念化很弱，人们对于该领域包含的要素也缺乏一致意见，但该项技能被认为具有辅助工作的特征，有些复杂的手工技能可能有着显著的工资溢价；社会情感技能包括个性、行为和偏好。如“大五”将人格特征分类为神经质（Neuroticism）、外向性（Extraversion）、开放性（Openness）、宜人性（Agreeableness）和责任心（Conscientiousness），其假设是在社会态度和成就动机方面得分较高的个人不仅会表现出更有利的经济和生活满意度结果，而且更有能力从事非手工工作，它的相对数量也是经济发展的一个衡量标准。

2.2 雇主调查

STEP 雇主调查指向技能缺口。它搜集企业的背景信息，获取工人当前所使用的技能和雇主招聘时寻找的技能，同时也评估劳动力的结构、企业培训技能时的倾向、技能与薪酬晋升之间的联系等相关信息，这些信息可以帮助调查者更好地了解来自企业雇主的技能需求。以雇主为对象主要收集有关招聘、薪酬、解雇、培训实践以及企业生产力的信息，除企业雇主外随机抽选了两类雇员，以雇员为对象是为了收集有关技能使用、技能需求、培训、报酬的信息。经过整理可得雇主调查结构表（见表2）。

表2 STEP 雇主调查结构表

雇主调查共分为5 个模块，2 个模块收集关于企业信息，另外3 个模块收集关于雇员的信息。以企业雇主为对象分为企业信息和劳动力特征、企业背景两个模块：模块1 中的企业信息和劳动力特征主要关于受访者、工作场所、每种职业的劳动力构成（如女性、外籍员工的比例），以及员工队伍的变动。该模块能够帮助访调员确定受访的雇主是否熟悉企业招聘和技能开发的流程；模块5 的企业背景主要收集该企业注册状态、经营状况、财务状况等内容，还访谈了雇主对劳动力市场的制约因素等问题的看法。雇员方面分为当前劳动力使用的技能、招聘与新员工、培训与薪酬这三个模块：模块2 从雇员中获得关于技能的使用、薪酬、晋升、受教育程度、职称等信息从而获取劳动力当前使用的技能；模块3 招聘与新员工的对象是第一个模块里选中的两个职业的新员工，除了提供新员工的教育水平，还需让他们对个人特征（如年龄、外貌、性别）、认知技能、工作相关技能、社会情感技能的重要性进行排序，这里的技能可与家庭调查中收集的技能直接进行比较。模块4 的培训与薪酬中培训是提高员工技能的另一途径，薪酬与员工的技能也有着密切的联系，更高的技能可能意味着更高的薪酬，该模块用于收集在企业所提供的培训中受益员工的比例。该模块还向企业提出了一些问题用来评估正规教育系统的整体质量，如教育体系是否提供了足够的技能？企业是否与教育系统有直接的联系？

3 STEP 项目的实施过程

3.1 项目实施前的采样设计

STEP 项目在所有国家都遵循相同的技术标准和调查方式，但不是完全的一致，而是严格与灵活相结合，调查可以根据具体国家的问题和特点额外增加最多5 个但必须符合STEP 技术标准的问题。项目的目标人群是16-14 岁的城市工作年龄人口，但为满足不同国家的调查目标可以扩大调查范围或对特定子群进行过度抽样，老挝和斯里兰卡就在城市中心地区与农村地区都进行了调查采样。对于城市人口范围的确定，项目使用了每个国家对“城市”的官方定义，这样确保了样本框架的质量、使得所搜集的数据在国家间具有可比性。在中国云南省实施的家庭调查采用的是“STEP-CHINA 抽样框架”，该框架来源于2010年11 月的全国人口普查。

雇主调查的采样更具灵活性，为了更准确的观察工人实际使用的技能和雇主要求的技能之间的差异，项目将目标观察单位定在了工作场所。调查的总目标是量化雇主对技能的需求，因此获取有代表性的雇主样本至关重要。2017 年阿尔巴尼亚首都实施的雇主调查选择了在600 个非政府企业工作场所进行访谈，员工人数少于5 人的公司也包括在内，它的抽样框架使用的是在阿尔巴尼亚统计研究所（INSTAT）登记的企业名单。项目还有另外三种方式可供选择，分别是人口普查的数据、逐户访问和基于家庭调查的样本框架，通过四种抽样方式优缺点的比较（如表3），首选的雇主抽样策略是能够访问到更为多样雇主的按户访问和基于家庭调查的样本框架法。

表3 雇主调查抽样方式比较

家庭调查的样本量因国家而异，大约2000 至4000 份样本，回复率60%-98%不等，耗时120-150 分钟；雇主调查的样本量在300 至500 不等，耗时45-60 分钟，雇主调查的回复率很低是因为雇主缺乏时间，也担心透露企业相关的敏感信息。

3.2 项目实施中的过程监控

在大多数国家STEP 项目的实地工作耗时为三到四个月，家庭问卷调查和雇主问卷调查采用纸和笔进行，个人访谈部分借助计算机辅助。项目建立了专业的指导委员会，以中国云南省为例，在实施调查前会对访调者进行规范培训，从而减少未答复率，世界银行中国团队会对项目提供监督和支持，现代统计应用研究中心则负责项目的组织与实施，保证项目朝着正确的方向施行。

家庭调查中项目会对家庭成员进行一个较短的家庭问卷，接着访调员随机选择一位家庭成员来填写个人问卷，个人问卷涉及个人特征和技能相关问题。在这种大规模的调查中，如果每个人都参加全部的评估，耗时将会非常久，也容易受到中途中断、采访时间过长受访者产生心理负担等外部因素的干扰。因此，项目会根据个人是否通过基本识字评估决定是否进行更进一步的识字评估，未通过的人直接结束评估。基本识字评估耗时约17 分钟，而通过的人会从4 本练习册中随机分配到一本继续作答，内含18 个识字项目，这部分耗时约28 分钟，减轻了外部因素的干扰。对于继续接受个人问卷调查的个人，为了防止访调者的选择带有主观偏见，这一随机选择的过程也需要遵循特定的流程，并且受到现场主管与中心办公室项目经理的监控。随机选择的具体流程如下：第一步，按照与家庭关系相对应的预定顺序列出所有家庭成员；第二步，挑选出合格成员并按顺序编号，同时记录合格成员总数；第三步，使用随机数字表，选择接下来进行个人调查问卷调查的合格家庭成员。

3.3 项目实施后的数据分析

使用数据前首先排除操作、翻译或评分过程中的潜在错误，确保评分的准确性，同时还要将复杂的评分量表翻译为可解释的对象。数据分析采用技能聚合法，聚合的技能包括自我报告的认知技能、工作相关技能和社会情感技能。这一方法遵循两个原则：第一，研究人员不应在子域经过实证验证后再进行创新；第二，优选简单和直观的尺度来测量。而识别技能的相关子域主要有三种策略：基于关联的选择、基于可扩展性的选择和基于可预测性的选择。识字评估部分的数据结果可以用准确率（正确回答了多少项）和完成的速度（正确回答所花费的时间）这些变量来分析。

最后将STEP 家庭调查和雇主调查的技能进行匹配。详细对照三大技能模块的细分领域可判断出劳动力是否为雇主提供了合适的技能、劳动力中已有技能的分布、所需技能与所用技能的分配情况等。不匹配的结果可以根据技能类型（认知，非认知和技术）或个人技能集来分类，有了共同的衡量标准便可以将这种不匹配的情况量化，下面是提供的技能和需求的技能份额之间的均方差公式[6]：

（Supplys是拥有技能的劳动力的比例，Demands是雇主所需技能的比例，Nskills是不同类别技能的数量总和）

均方差反映技能数据集个体间的离散程度，均方差越大，说明技能供给与技能需求之间的不匹配程度越高，技能人才的空缺也就越大；均方差越小，技能供给与技能需求之间就越接近平衡。

4 STEP 项目的启示

4.1 关注技能供需现状，建立技能匹配监测制度

世界技术变革加快推进了企业技能需求的升级。失业或潜在失业人口的技能缺乏致使企业的用人需求得不到有效满足。这种现象不仅可能阻碍经济增长，还会阻碍我国在全球市场价值链的上移[7]。我国对技能供需失衡的认识主要依靠城镇登记失业率和调查失业率的数据，登记失业率来源于在服务机构进行过求职登记的非农无业人员，调查失业率相比较登记失业率的方式更科学、数据更准确。据国家统计局数据报告显示，2019年4 月的全国城镇调查失业率为5.0%，但由于样本统计范围的局限，二者对失业问题的反映都不够全面，很难真实的反映失业情况，统计所得数据的质量也有待提高。

缺乏科学的数据来源导致无法有效判断技能供需的现实差距，李克强总理曾在2015 年6 月的国务院常务会议上要求有关部门将“调查失业率”变成权威数据。在我国，技能监测是一块有待开发的空白领域，失业率仅仅是劳动力市场供需失衡结果的反映，无法明确企业的技能“所需”。若采取STEP 雇主调查的方式获取企业对技能的需求，可为企业和劳动者之间打通一条具有明确指示的路径，减少劳动者求职过程的低效率和无目的性。实施技能匹配的监测，国家层面要加强宏观统筹，创建国家技能管理机构来统一负责实施[8]。建立完善的技能监测制度，利用先进的数据收集方法对技能的供给侧和需求侧双方进行实时的技能监测。

4.2 完善技能监测手段，提升技能数据分析技术

我国在就业信息的获取上主要有两种方式：劳动力调查制度和劳动统计报表制度。就业数据反映的是劳动力抽样调查所得的就业情况，如就业人员数。目前我国对就业现状的监测停留在以“人”为单位的劳动力数量上，尽管就业信息的及时性和准确性逐步提升，却无法看清个人背后实际拥有的技能“是什么”“有多少”。STEP 项目在设计调查工具的过程中注重所收集数据之间的可比性，以共同的衡量标准量化调查结果。项目在工具的答案设置上极力做到细致规范，使受访者对问题有充分了解，并使用统一的培训材料降低访调人员个人主观性对调查结果的影响，确保将体现受访者素质的答案纳入到合适的类别。无论是家庭调查还是雇主调查，项目在选择抽样对象和抽样方法上都是严格和灵活相结合，并根据各国特点在符合项目技术标准的基础上进行选择或变通。

我国应主动吸收国际前沿技术，在监测工具的设计使用上可借鉴STEP 的先进经验，设计出符合我国国情的技能监测工具。其次培养一支专业的技能监测工作团队，根据各省市特点进行样本采样和数据收集。STEP 将抽样调查的受访者技能进行量化并建立可比数据库，其中的数据不仅能与雇主调查的技能数据相比较，还可在其他国家或地区间比较。因此采取更为科学的数据处理方法处理技能数据，如技能聚合法，将有助于我国制定低技能劳动者、失业人员的积极就业政策和技能培训政策，缓解技能供给侧的供应不足。

4.3 有效对接技能需求，提高技能供需匹配程度

从职业需求来看，人社部2018 年第四季度数据显示，供求对比中各技术等级或者专业技术职称的岗位空缺与求职人数的比率均大于1.7，其中高级技能、高级工程师、高级技师岗位空缺与求职人数的比率较大，分别为2.39、2.01、2.01[9]。在我国，市场需求略大于供给的国情下仍然存在较多的失业人员，部分求职者无法满足企业所需。STEP 测量了能够满足雇主需要、为企业带来收益的技能，它可以帮助国家认识当前劳动力市场的现状、技能供需失衡的性质和规模、企业所需的重要技能。

改革开放后我国进入市场经济体制，而职业教育的人才培养机制却相对封闭[10]。越来越多的人进入学校，我们却并不了解他们实际掌握的技能；也无法确定哪些技能才是企业的真正所需。学者阿布拉罕卡梅利（Abraham Carmeli）证明只有具有价值、稀缺性，不可模仿性和组织性的人力资本才能促进企业的利润[11]。人力资本并不是数量上的堆砌，它的构成复杂并且具有内在价值。职业教育是技能人才培养的主要阵地和供给方，以服务区域经济发展为目标，以市场需求、政策环境和自身建设作为推动力量[12]。为提高技能供需的匹配程度，处于人才供给侧的职业教育需做出积极反应。企业内部培训系统应建立技能需求与技能供给有效对接的机制，例如制定技能标准，配合技能监测机构的调查，及时反映需求与提供准确数据[8]。学校职业教育系统在专业设置、招生结构、课程设置上应与人才需求对接[13]。技能监测机构需在学校职业教育与企业培训间发挥其技能信息的收集、分析与传递功能，使我国的人才结构与产业需求相匹配，从而缓解就业的结构性矛盾。