情景构建理论沿革及其对我国应急管理工作的启示*

王永明

(中共中央党校(国家行政学院)，北京 100089)

0 引言

“情景(scenario)”一词，在英文中有2个解释，其一是“对事物未来如何发展的描述”；其二是“(电影或戏剧)的剧情梗概”。根据韦氏字典的定义，“情景”是指某一戏剧情节演变的脚本、大纲或故事内容。因此，情景的本质是一故事性的叙述题材，它说明了某一可能事件的发生、发展及其前因后果。情景除了对该事件内容(发生的人、事、时、地、物及发生方式)赋予意义外，还可以解释该事件发生的原因[1]。

关于“情景”的应用，一般将其与规划(Planning)、分析(Analysis)、思考(Thinking)、构建(Building，Consturcting)、学习(Learning)相连接，由此可以看出情景具有广泛的应用方向，既是规划的方法，也是学习的载体，还可以被认为是一种思维模式。

情景最早、也是最广泛的应用是开展前景预测、政策研究和战略分析。作为一种战略分析方法，情景分析法最早被应用于20世纪40年代末，当时美国兰德公司国防分析员将“核武器被敌对国家所利用”的各种可能情景进行描述，这是情景分析法的最早可溯案例。后来，兰德公司在为美国国防部导弹防御计划做咨询时进一步发展了情景分析法。关于情景(Scenario)的系统性解释最早出现在1967年Herman Kahn和Wiener合著的《2000年-关于未来33年猜想的框架》一书中，该书认为情景是试图描述一些事件的发展过程，分析这些过程有利于针对不确定性的未来采取一些积极措施[2]。20世纪70年代至80年代，壳牌(Shell)公司应用情景分析法成功应对了中东石油危机和全球石油过剩。

1 情景构建——民防与应急管理领域的情景法

1.1 情景构建发展沿革

从20世纪70年代开始，“情景”被相关学者应用于灾害分析和调查之中[3]，例如用情景的方法构建和再现已经发生的灾难[4-5]。实践者在应用过程中发现该方法可以用来分析未来灾难的影响，尤其是地震、海啸等发生概率低但是后果极其严重的巨灾事件，因此其最大的用途可能是对规划的支撑[6]，尤其是对应急规划提供支撑[7]。于是，旧金山、东京等地以历史灾难为参考，以现实背景为依据，构建了详尽的地震情景，用来指导地方政府开展应急准备工作[8-9]。在民防和应急管理领域，对情景法的应用，一般都统称为情景构建。情景构建作为从情景分析法中衍生出的一种应急规划方法，与传统的情景分析法存在着些许的差异，如表1所示。

在2001年“9.11”恐怖袭击事件与2005年卡特里娜飓风重创美国之后，美国联邦政府为明确国家应急准备目标，由美国国土安全委员会牵头，组织相关部委和国家实验室共同开展了《国家规划情景》重大研究计划，这是国家层面应用情景构建来指导应急规划的典型案例。研究团队对未来可能发生的重大突发事件做了系统分析，构建了15个国家重大突发事件情景。《国家规划情景》后来与《通用任务清单》、《目标能力清单》一同成为了指导美国各层级政府开展应急准备工作的重要模块化工具[10-12]。几乎在同一时期，欧洲的一些国家也开展了针对重大灾害的应急准备工作，例如德国在2004年开始，围绕“重大突发事件情景”持续性地开展了跨州演练工作[13]。在国家层面，以“重大突发事件情景”引导的应急准备工作已经成为西方国家开展应急准备的标准化方法和抓手性策略。近年来，我国不同地方和领域也都开展了情景构建工作，例如北京在“7·21”特大暴雨灾害之后开展了巨灾情景构建工作，国家安全生产应急救援指挥中心曾经开展了石化行业巨灾情景构建工作。

表1 情景分析与情景构建的差异Table 1 Differences between scenario analysis and scenario construction

1.2 情景构建概念内涵

风险是不确定性对目标的影响，通常用事件后果(C)和事件发生可能性(L)的组合来表示风险，即：R=L×C。但是在公共安全领域，这个公式起到的更大作用是概念表征，因为无论是概率还是后果，都不可能拿出准确的量化数值，现实的妥协方案往往是依靠专家打分与评估的方式来实现风险等级的划分。

传统风险公式与现代公共安全领域的主要矛盾点存在于，传统风险公式认为事件发生概率与后果是静态的(即使暂时无法获知，它也是真实存在的)，但是C(事件后果)的确是一个动态的、不确定性的结果，其中存在一些未知因素或随机因素，在人(受灾者、响应者，甚至致灾者)、物(物资、生命线系统、致灾物)、环境(自然环境、社会环境)这样一个相互影响、高度耦合的复杂系统中，一个事件的后果与事件的发展过程和一些外在相关因素密切相关。因此，建议要动态地、系统地、定量与定性相结合地认知风险。情景是在不确定性背景下，对风险开展定量分析和定性描述的最佳载体[14]。情景构建是在上述认知背景下的一种风险分析工具，“情景”是对风险R=L×C的生动的、系统的展示，基于大量的数据和案例，借助故事描述的形式，介绍风险如何转化为现实的(灾害性)事件，如何与承灾体的脆弱性相呼应，如何导致负面后果(生命财产损失、社会功能中断、生态环境破坏等)，尝试形象地将事件风险规律和承灾体自身特点进行融合与衔接。

我国学者在近些年曾经对情景构建中的“情景”给予定义[15-17]：“情景”不是某典型案例的片段或整体的再现，而是无数同类事件和预期风险的系统整合，是基于真实背景对某一类突发事件的普遍规律进行全过程、全方位和全景式的系统性描述，是对某一类重大风险的系统化和形象化的呈现。

相关国家(尤其是欧洲国家)针对民防和突发事件应急管理制定了风险评估指南，在其指南中，均对基于情景构建的风险分析进行了系统性的论述。其中关于情景构建和情景的描述参见表2。

表2 相关国家在风险评估指南中对“情景构建”与“情景”的概述Table 2 Overview of “scenario construction” and “scenario” in risk assessment guidelines of relevant countries

2 情景构建是衔接应急管理和风险管理的枢纽

国际标准ISO31000:2018《风险管理指南》规范了风险管理的流程[22]，如图1所示。

图1 风险管理过程示意图Fig.1 Schematic diagram of risk management process

风险评估是风险管理工作的核心环节，包括风险识别、风险分析和风险评价3个步骤。风险识别是发现与辨识风险；风险分析是研究导致风险的原因和风险源、风险后果(可能产生多个后果)及其发生的可能性、现有风险控制措施的有效性。在某些情况下，风险可能是一系列事件迭加的后果，或由一些难以识别的事件所诱发，这时，风险分析的重点就是分析系统的组织架构和薄弱环节，以确定相应的保护和补救措施，提升系统韧性。风险评价是将风险分析的结果与预先设定的风险准则相比较，确定风险的等级。

风险分析是风险评估工作的核心环节，是承上启下的支撑性工作，一方面对识别出来的风险进行明晰、细化、分析，另一方面给风险评价提供依据。开展风险分析有很多定量与定性的分析方法，例如头脑风暴法、德尔菲法、检查表法、危险与可操作性分析法等。德国、英国、丹麦、荷兰等很多国家的风险评估指南文件中，均是以ISO31000为范本，虽然步骤和术语略有不同，但是工作流程和内在逻辑基本相似，此外还有一点高度相似，即毫不例外地选择了情景构建作为开展风险分析的优先方法(参见表3)，这其中有2个原因：其一，风险的最大特性就是不确定性，无法完全用结构化的定量分析对风险进行描述，因此必须依据专家经验、历史案例对“不确定性”进行定性分析，这样才可以搭建起对风险的完整认识，而“情景”是对风险事件开展定量分析与定性描述的最佳载体。其二，情景构建是一个包容性很强的风险分析方法，构建情景的过程中，很多其他风险分析的方法，例如德尔菲法、头脑风暴等方法都会被涉及和应用，对情景构建提供过程支撑。

表3 相关国家风险评估文件中的情景构建Table 3 Scenario construction in risk assessment documents of relevant countries

此外，情景构建为应急准备工作提供了清晰的方向和目标。构建和应用一套情景组，可以使应急管理相关方的目标更加一致，思想更为统一，行动更加协调，使应急准备活动做到“有的放矢”，从实务操作层面来讲，情景构建可以对预案(体系)进行有效管理、对演练规划进行有序部署、对应急体系建设规划提供支撑[15-17]。情景构建过程中，还可以使应急管理相关方深入地分析灾害的演化机理，并且对照审视现有防范与减灾工作中的薄弱环节。

风险管理与应急管理2个概念具有相互独立性。风险管理是以识别、分析和控制风险为目的的工作机制与流程，是应该贯穿到相关组织(地方政府及其部门、生产经营单位或社会团体)日常工作中的一种机制；应急管理是与突发事件生命周期伴生的一种工作机制与流程，具有预防、准备、响应和恢复等主要任务领域。

应急管理工作是围绕突发事件而言的，我国《突发事件应对法》将应急管理工作划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等具体工作。“预防与准备”和“监测与预警”虽是2项独立的工作，但是从工作流程来看，都是事前的准备与防范。由此可以简化得出图2所示的应急管理工作流程图。以突发事件的爆发为节点，可以将应急管理的相关工作划分为 “平时”与“战时”2个阶段，“平时”应急管理工作包括应急准备与预防减灾，两者没有先后次序，“战时”应急管理工作包括应急响应与应急恢复。

图2 情景构建是风险管理与应急管理的重要枢纽Fig.2 Scenario construction as important hub of risk management and emergency management

综上所述，情景构建既是开展风险分析的重要抓手,还是为应急准备提供方向和目标的重要方法，因此情景构建可以视为衔接风险管理和应急管理的重要工作枢纽，如图2所示。

3 情景构建对我国应急管理工作的重要意义

情景构建对我国当前阶段的应急管理工作具有重要意义，主要体现在以下3个方面：

1)情景构建可以支撑我国相关主体开展扎实的风险分析和风险沟通工作。我国应急管理工作现在高度重视突发事件之前的风险管理工作，但是风险分析和风险沟通依然是我国各行业风险管理中普遍存在的薄弱环节，直接影响对风险的系统性认知。情景构建就是实现对风险的具象化表达，“情景”是对应风险在一个地区、一个行业、一个单位的具体映射，构建过程中需要有剖析历史案例、借鉴专家经验，并归纳风险演化规律，基于底线思维模拟“最坏可信后果”。因此，情景构建的过程可以看做是相关主体(政府、企业和相关组织)开展风险分析的过程，可以促使相关主体从致灾因素、承灾载体和应急能力3个层面系统性地认知风险；除此之外，情景构建的过程是相关方对风险信息互通有无的过程，客观推进了相关主体风险沟通与交流，可有效克服风险信息条块分割和碎片化，解决“平时风险沟通缺位、战时危机沟通失灵”的问题。

2)情景构建为一个地区(或行业、企业)提供应急能力建设路径。我国各地的应急能力建设往往是由中长期规划来引领，宏观的“愿景”很重要，但是还需要中观层面的路径设计，情景构建可以提供这样一种能力建设路径(参见图3)：①在风险研判基础上，首先确定地区(或行业、企业)的情景清单来表征其典型风险布局；②对清单中的风险开展情景构建，构建过程中可以实现对“风险”和“能力”的系统性认知；③以形象的“情景”替代虚拟的风险来引领应急准备，包括预案修编、演练规划、物资储备和队伍建设等具体工作，促进应急能力的提升；④伴随能力的提升和风险的变迁，适时对情景清单和情景进行迭代更新，引领应急能力的持续提升。

图3 以情景构建为载体的应急能力建设路径Fig.3 Constructional path of emergency capacity with scenario construction as carrier

3)情景构建对理顺当前的应急管理机制改革提供策略。当前应急管理体制改革已经基本结束，但是在新的应急管理体制下如何理顺“防”和“救”、“统”和“分”、“破”和“立”的关系仍是各方重点关注的问题。情景构建可以为应急管理部门提供一种特殊的视角和策略，例如邀请相关部门围绕重点关注的领域(例如防汛抗旱、森林草原防火、地质灾害防治等)共同开展重大突发事件情景构建，从“事件”的角度分析防与救的衔接点、救援过程中业务冲突点、指挥调度与执行的信息衰减与隔阂点，最终通过联合预案建设、联合部门推演、联合建章立制的方法建立一套部门之间、上下级之间应急协同机制。

4 结论

1)梳理了“情景”及“情景构建”的理论沿革。20世纪70年代，情景构建作为一种风险管理工具进入了民防和应急管理实践者的视野，该方法不同于传统的风险分析。情景构建中的“情景”是对风险R=L×C的生动的、系统的展示，基于数据和案例，借助故事描述的形式，介绍风险如何演化为现实灾难事件(基本规律)，基于底线思维分析灾难的负面后果(最坏结局)，情景构建是将风险规律和承灾体自身特点进行融合的过程。梳理了德国、英国、丹麦、荷兰4个国家的风险评估指南中对情景构建这种方法的规范性要求。

2)情景构建作为风险分析的重要支撑策略具有天然优势。其一， “情景”是对风险事件开展定量分析与定性描述的最佳载体。其二，情景构建是一个包容性很强的风险分析方法，构建情景的过程中，很多其他风险分析的方法，例如德尔菲法、头脑风暴等方法都会涉及和应用，对情景构建提供过程支撑。此外，情景构建是风险管理和应急管理工作的重要枢纽。

3)情景构建对我国当下的应急管理工作具有重要意义。首先，情景构建可以支撑我国相关主体开展扎实的风险分析和风险沟通工作，帮助相关主体系统性认知风险，促使相关方之间开展风险沟通；其次，情景构建为相关主体提供了一种基于“风险”驱动的应急能力建设路径；最后，情景构建为当下阶段的应急管理机制建设提供了一种特殊视角的策略和方法。