让教师编制“动”起来

罗燕

“及时规范进编和退编，根据教育事业发展规划、生源变化和学校布局调整等情况调整中小学编制总量。”

“归属感。”提到编制的时候，很多教师都用了这个词。

对于他们来说，编制不仅是一个身份标志，它背后是工资、津补贴、保险等一系列福利，甚至包括培训、晋升等机会。

2013年，国家提出财政供养人员只减不增的要求，各地严控编制数量。随着学生规模的变化，很多学校面临缺编状况，只能招聘一些编外教师，于是形成了一批新民办教师。

在事业单位改革的趋势下，新民办教师未来的出路何在？怎样才能有利于教育事业的稳定发展？

缺编

“去年，我们向县里申请补充教师编制400个，但最后只批了200个。前几年更难，一年只解决几十个。”河南省某县教育局长侯勇（化名）告诉《民生周刊》记者，每到申请招教师的时候，他就很为难，一面是学校急缺教师，一面是县政府控制教育编制。

缺编，是很多地方教育面临的普遍难题。北京师范大学教育政策研究院对全国近百个区县开展了综合调研，发现城市和农村学校都存在教师编制短缺问题。

2014年，中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》颁布，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准。

按照新标准，2017年全国应配备中小学教职工1016.41万人，需在原有基础上增加91.11万人，但目前各地尚未落实。

北京师范大学中国教育政策研究院副教授金志峰告诉《民生周刊》记者，对于城市来说，主要由于城镇化的快速发展，大量学龄儿童涌入城市学校，而教师编制数量没有及时补充，造成教师总量缺编。而对于农村来说，农村学校由于学生人数所限，成班率很低，按照当前的生师比标准，一个班可能连一个教师编制也没有，造成实质性缺编。

一些地方还存在有编不补的情况。据侯勇透露，他所在的县其实还有空编，但增加一个编制就意味着一笔财政支出，地方财政紧张，不愿意承担。

在中国教育科学研究院教师发展研究所副所长卿素兰看来，目前各地教师结构性缺编问题很严重。

卿素兰举例，比如，在一个区域内一些老学校超编，老师不愿意流动到其他学校;一些新学校则缺编，只能聘用编外教师。另外，随着教育事業的发展，课程多元化，很多学科如音乐、美术、体育等课程面临师资短缺。

另外，二胎政策放开后，很多女教师生孩子，再加上一些教师身体状况出现问题，不能上课，也造成学校短期内缺教师，只能招聘编外教师。

同工同酬

大量用编外教师，会不会给教育事业的发展带来不稳定的风险？会不会引发学校、教育行政部门和教师之间的纠纷？这是业界很多专家的担忧。

金志峰在调研中发现，相对于欠发达地区，经济发达地区地方财政力量较强，编外教师工资待遇更有保障，与编内教师的收入差距也相对小一些。

比如，广东东莞一所公办高中近期发布一则招聘启事，临聘教师年总收入不低于20万元，跟当地在编教师收入持平。

但在中西部的一些省市，编外教师的工资比在编教师少一半，有的甚至刚到当地最低工资标准。

“同工不同酬，对于教师个体来说，是不公平的。对于学校来说，也不利于教师队伍的稳定。”中国教育科学研究院教师发展研究所副研究员李新翠指出。

针对这一问题，金志峰建议对教师实行岗位管理，所有工资福利随岗不随人，不管有没有编制，只要在这个岗位上，即获得这个岗位的待遇，这样在短期内能缓解缺编带来的问题。

这要求地方财政加大对教育经费的投入。侯勇指出，其实财政资金任何时候都是紧张的，主要还是看地方对教育的重视程度。另外，国家的政策落到地方，要有监督和检查。

加大教师编制保障力度

事实上，对于编外教师来说，即便实现了同工同酬，他们的感受还是不一样的。在工作中，编外教师容易被边缘化，失去晋升、进修等隐形福利。

在金志峰看来，同工同酬还是不能从根本上解决这个问题，加大教师编制保障力度才是长远之计。

他在调研中发现，一些地方对“财政供养人员只减不增”的要求存在一定的认识误区，对落实新的编制标准表现出畏难情绪，导致应增加的编制不能到位，教师编制紧张的问题也没有缓解。

2018年出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，确立了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，并要求在现有编制总量内，统筹考虑、合理核定教职工编制，盘活事业编制存量，优化编制结构，向教师队伍倾斜，采取多种形式增加教师总量，优先保障教育发展需要。

今年印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确，对符合条件的非在编教师要加快入编，不得产生新的代课教师。

“这是当前改革的一项明确的政策导向，也是相关部门、学校和老师的期望。”金志峰说。

近年来，很多地方都在想办法增加教师编制，甚至将其他编制挪到教师编制中。对于如何提高编制使用效益，很多地方进行了积极探索。

湖北自2012年起，全省农村义务教育学校新进教师，实行全省统招统派、经费省级负担、县教育行政部门负责管理、农村学校使用的补充新机制。新录用教师使用的事业编制，由省机构编制部门会同省教育行政部门，根据各县（市、区）农村义务教育学校自然减员等因素空编的情况统筹安排。

江苏则主动适应学龄人口增加趋势和教育发展需要，积极构建“以县为主、市域调剂、省级统筹、动态调整”的教职工编制管理机制，努力挖潜增效，增加师资供给，保障教育事业。

动态核编

“编制要动起来。”谈到未来的管理制度改革，金志峰强调。

在他看来，现在编制制度还是“动”得不够。一方面是有关部门没有及时、精准地核编，编制的安排滞后于学生、教师的发展变化;另一方面，编制的区域内调配，尤其是跨区域的调配难度比较大。

他提出，按照生师比和班师比相结合的方式核定编制标准。城市和县城学校按生师比配编，乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编，乡镇以下小规模学校和教学点则主要依据班师比配编。

他建议建立中小学教师编制的动态调整机制，及时规范进编和退编。根据教育事业发展规划、生源变化和学校布局调整等情况调整中小学编制总量。

同时，建立教师编制年度报告制度，对教师编制实行一年一核、一校一核。通过建立这种动态管理机制，使各校及时做到“生（班）增即师增，生（班）减即师减”，既不让过多的编制成为财政负担，也不让过少的编制束缚正常的教育教学工作。

针对中小学培训式缺编、产假式缺编等现象，金志峰建议设置一定比例的机动编制。据他测算，机动编制的数量应不低于基本编制数量的6%。

据了解，目前山东已经实施了5%的教师机动编制政策，用于补充农村中小学急需学科教师。广东、江西、山西、黑龙江等省都推行了周转编制制度，提高编制使用效益。

为编外教师开绿灯

教师编制数量增加后，现有编外教师却不一定能入编。因为很多地方的编制实施“逢进必考”，编外教师可能考不进去。

“教学主要看实践能力，不看笔试能力，编外教师长期在一线教学，实践能力强。”卿素兰表示。

她建议，深圳在这方面进行了一些探索。深圳每年留一定比例的编制给编外教师，对于经过学校选拔任用的编外教师，只要学校满意并且推荐，就可以直接入编。

“一定要让教师安心从教。”卿素兰强调，“这样才能吸引更多优秀人才到教师队伍中，稳定、优化教师队伍。”